排污许可交易制度化的基本性研究

杨青贵


据互联网消息，近两年来，江苏省南通市GDP总量增加了51.5%，而水污染物等主要指标，化学需氧量下降了16.8%。真正实现了社会成本最小化与社会绩效最大化目标。究其原因，即基于市场经济，充分发挥市场在污染治理过程中的作用，将污染治理纳入市场，以市场调节污染成本与收益间关系。
一、排污权发展简述
作为环境问题之一，排污在人类诞生以来就存在，但环境排污问题面临严峻挑战，则发自17世纪的工业革命。随工业的发展和社会经济水平的不断提高，环境污染问题越来越严重，西方主要资本主义国家相继对污染物排放进行不同形式和程度的规制。实现了人类漠视环境保护到污染物排放的限制政策，再到法律规制的发展历程。在排污权形成的短暂历程中，排污权即将或正在实现市场化进程——排污权交易。将排污权纳入市场机制中，作为市场配置的客体。。
“排污权（许可）交易”制度最早由美国经济学家戴尔斯于20世纪70年代提出，且最先为美国联邦环境保护局用于大气污染及水污染治理。同时，美国也是排污权交易最普遍的国家，排污权交易作为一种新环境管理的经济手段，是美国于1979年提出的，经过多年的运行，在美国已取得了明显的经济效益与社会效益。在《清洁空气法》修正案中，其中在酸雨计划执行过程中，到1995年至少已完成10,000笔交易，节省100亿美元的环保支出；在《清洁水法》修正案的指南中，美国确立了418个点源/点源的交易水体系统，943个点源/非点源的交易水体系统。
据评估，在运行排污交易制度后，欧盟内部2007年的排污权贸易额即将超过500亿欧元，比去年增加30几倍。到目前为止，其交易量甚大，成为经济增长和环境保护的一大亮点。
近些年来，我国也进行了试点，获得了一定经验，如在上海黄浦江上游试点的11宗排污交易，共筹集环保治理资金400万元。以及在国家环保局领导下，我国已从1993年开始在包头、平顶山、柳州、开远、太原等地方都进行了二氧化硫和烟尘污染的排放试点工作。收到了良好的效果。这些试点给我国排污权交易制度的建立和市场运行提供了实践经验和示范作用。
二、排污权交易制度存在的可行性分析
排污权交易制度：在实施排污许可证管理及排放总量控制的情况下，为鼓励企业自主地进行技术改进和污染治理，许可和鼓励排污主体在已获得一定排污许可的情况下，利用诸如降污或去污等技术改进和提高污染治理有效手段，降低和减少污染物排放量，以节约排污指标，将排污指标这类有价“资源”储存以备扩大发展之需或同其他排污许可需求方进行的排污许可的市场交易行为的相关制度的总称。
（一）环境资源的稀缺性是进行排污权交易的根源所在。在一定时期和一定范围内，环境资源及环境容量是极为有限的，环境资源具有不可再生性和稀有性。污染物排放是环境资源的主要破坏力量，而环境一经破坏则极难或根本不能恢复。基于环境资源和环境容量的稀缺性和有限性，加之目前环境资源和环境容量的不断减少势必导致环境资源和吸收污染排放的环境容量出现供不应求的状况，市场经济环境的经济机制必然性地调整排污权交易，排污权交易价格必然上涨，以使拥有剩余排污许可的市场主体获得较为可观的经济收益，通过市场机制势必导致经济效益对各市场主体的激励和引导，实现环境、经济和社会的和谐性有序发展。因此，将污染排放许可纳入市场化轨道，充分发挥市场机制的作用，通过排污权市场交易产生经济效益，以鼓励和引导排污主体主动改进生产设备，降低和消灭污染，从而实现对稀缺性环境资源的保护使排污权交易从理论和实践上具有可行性和必然性。
（二）目前已经存在的对相关污染排放的费用规定,即：排污收费制度。以污染物的种类、数量和浓度为标准征收排污费，对排污主体征收污染排放费用和治理费，一方面能有效预防污染的排放；另一方面，从费用的征收来加重企业生产成本，从收益机制来促使市场主体主动更新设备，减少或降低污染，节约指标，为排污权交易提供了促进（激励）机制和可能性。
（三）市场供需主体的存在和交易的迫切性。污染物排放对于一些行业的市场主体来说具有必要性和不可或缺性，其必然产生对污染排放的需求，大体说来主要产生原因有三，即：
a.在主体成立的时候，市场主体相应地通过原始取得的方式获得的排污许可具有有限性和排污主体运行过程中污染物排放超标的可能性与不可预测性。
b.市场主体原始获得的排污权因国家和地区在环境容量和可持续发展方面的政策考虑在区际间分配不均，加之在某一区际内主体间获得的排污许可和指标在量上具有不均等性。
c.排污主体存在有限理性的问题，所以，某些市场主体在生产过程中对排污权交易有些清楚认识或者市场主体的负责人具有高度的环保意识，在生产中积极改进生产设备，引进先进科技，但是其他一些市场主体缺乏改进技术和设备的积极性或进行技术革新速度稍慢于前者。在国家和社会环保要求和强制下，必然对超出原许可排污范围的排污指标进行扩展。
d.不同排污主体所在污染影响区域的环境容量和政府环保政策的要求也是导致排污主体产生对排污许可需求的原因。不同的地区基于政策和环境实际容量的有别性，加之市场主体在成立时对将来其在市场运行中可能产生的污染超标问题具有不可预知性和不稳定性，导致其在运行中必然性地寻求获得新的污染排放指标的需求，以解决一定时期内的污染物排放超标问题。
此外，排污市场主体还具有排污的迫切性。作为经济人，市场主体为了尽可能获得最大效益，总不惜利用各种手段。在市场经济环境下的市场主体，其获得效益最大化的方式和途径大体有两种：其一，传统经济增长途径，在相对稳定的价格和相当稳定的市场需求下，加大投入，以增加产出。第二种途径是利用技术革新，改进生产设备和生产工艺。在第一种途径下的市场主体对于其产生的污染不能进行尽量在生产过程中自行解决，不可避免地造成污染。加之其原始获得的排污许可量上的有限性以及生产过程中产生的污染量上的相对不可预见性，必然积极寻求拓展排污许可的途径，以获得更多的污染排放许可。相反，对于第二种途径，指出主体通过改进生产工艺和手段，大大减少或避免了在生产中的污染，节约了排污指标。因此必然性地在两者之间产生排污权交易的需求方和供给方。加之，市场主体的发展不会放弃经济利益最大化而有限使用排污超标。在寻求拓展排污权的过程中，市场经济体制下的交易是最佳选择，通过市场可以实现排污权资源在市场主体间自由流动，以实现各方的经济效益，充分发挥市场在排污权资源配置中的作用，实现经济，社会和自然环境的可持续发展。
（四）充分的经济环境是排污权交易存在基础。成熟的市场机制以市场主导为主，优化资源配置，为市场主体自由生存，竞争和发展提供了自由博弈的空间。
排污权作为一种市场资源，是企业的一种竞争优势，只有通过相对完善的市场经济环境才能充分发挥市场作用，使市场资源在市场上自由流动，流向优势市场主体手中，方才实现资源的最有效利用，最终达到社会成本最小化与社会效率最大化目标。
（五）相对健全和完善的法律制度为排污权交易提供了法制保障假设可能性和重要基础。
排污权是一种对排污许可的交易。其基于污染物排放的阶段性和必然性。而现代社会，环境污染日趋严峻化，不断威胁人类生存和发展。排污权交易以限制和减少环境污染为前提，以限制性流动从而实现激励与效率作用为原则。相对健全法制为实现排污权交易目标的实现提供了有力的实施保障。
（六）总量控制是排污权交易的基础。国家事先划定一定的区域，作为交易的范围。有关部门必须首先确定该地区的环境质量目标，根据所定区域的环境容量等相关因数确定分配的份额到各个地区，而分配额的确定就是以总量控制为基础的。这也体现了国家的社会利益服务职能。通过总量控制而达到确保环境效益的目标。
三、排污许可交易法律制度的创设及其适用
（一）排污权交易法律关系
古罗马人用“只要有社会就会有法律”这样格言概括了法律在社会中的规则作用。在秩序自发性基础上，只有由国家指定的法律才能克服市民惰性并提供社会性的合理预见性。作为适应社会发展要求的排污许可交易基于社会原因的存在，有必要由国家制定法律加以规制，将其上升为法律制度。
（1）排污权交易法律制度的概念和特征
法律规范调整涉及排污许可交易的以排污权交易市场关系和排污权交易市场管理关系为主要内容的排污权市场交易管理主体与管理受体，排污权市场交易主体之间关系以及排污许可拥有主体与受害主体而形成的法律关系，即排污权交易法律关系。法律关系调整主要包括：排污权交易市场关系，排污权交易市场管理关系以及排污许可使用责任关系。
排污权交易法律关系具有复合性，主体特定性，内容法定性，责任的综合性以及准用不动产物权有关规定等相关属性。
（2）排污许可交易法律关系的静态构成
排污权交易法律关系的构成是指形成排污权交易市场主体之间，排污权交易市场主体与受害者之间，排污权交易市场管理领域主体与排污许可交易主体之间权利和义务关系的必要条件。
1. 排污权交易法律关系的主体及其权限
（1）在排污许可交易制度中，环境主管部门是代表国家行使环境管理职权的主管机关，其职权仅限于计划、管理和监督。首先，在实施交易制度之前，环境主管部门应当制定计划：针对什么污染物进行许可证证交易，实施交易制度的时间，有哪些企业参加，最重要的是根据可靠的数据制定科学可行的污染控制目标。其次，环境主管部门应制定合理的排污许可证证分配办法，并按照办法将许可证证分配给各企业。除此之外，主管部门还应当制定规范许可证证交易市场的规则，规范交易各方的行为。最后，环境主管部门的一项重要职能是监督交易制度的执行情况，即监控排污许可证证在各交易方的流动情况，以及监督排污许可证证的持有者——参加该计划的企业——是否在其持有的许可证证限量以下排污。
（2）参与许可证证交易的企业是排污许可交易制度的另一类重要主体。一般情况下，交易制度的参加者应当是有固定污染源的工业生产企业，而不是非固定污染源（如居民生活污水或农业用地排出的污水）。这类非固定污染源没有固定的排污口或排污口过多且分散，如果也采用交易制度来管理，不仅难以监督，而且费用极高，管理污染的效果也不好，所以交易制度的参加者通常是固定污染源（即生产企业）。而且，为了有效控制污染并尽可能降低交易费用，纳入排污许可交易制度的应当是排污量在一定底限以上的企业。
（3）排污许可交易制度中还应该有一类中介机构，专门从事数字统计、分析，污染控制技术研究，以及环境咨询等工作。这类工作原本是由环境主管部门来完成的，但为了更明确地分工，让主管部门有更多的精力投入决策和监督中去，可以由专业人士成立中介机构，为环境主管部门和企业提供服务。一方面，中介机构搜集污染数据资料，加以分析，为环境主管部门提供可靠的数据和专业的建议，以便主管部门能做出科学而可行的总体计划。另一方面，中介机构服务于企业，为企业估算排污量，为企业的污染控制提供技术咨询，或者为企业充当许可证证交易的代理。
（4）国际性环保及市场行为规范的区域性和全球性组织。凡是加入该组织或承认有关协定的国家、地区，都有义务贯彻实施该组织的有关宗旨和履行有关义务，并在国际性、全球性环境资源配置或可持续性发展方面受统一调控。例如：2005年7月，南京天井洼垃圾场意向与英国进行排污权交易，在通过国家发改委审批后，还必须向国际组织进行国际申报确认。
2. 排污权交易法律关系的客体（对象）
在排污许可交易制度中，交易的对象是排污许可证证。事实上，交易的客体应当是排污许可证证所代表的权利，这是一种新的财产权。就象股票代表一定的股权一样，这种财产权以排污许可证证为载体。就象股票的所有者凭股票对该股份公司享有一定权利一样，排污许可证证的持有人凭借许可证证，享有在某段时间内排放一定量污染物的权利。这样看来，排污许可证证具有权利凭证的某些共同特征，因此在构建交易市场的规范时，可参照现有的权利凭证交易规则。
（3）排污权交易法律关系的变动
1. 排污权交易法律关系的变动，简言之，即排污权交易市场法律关系的产生、变更和消灭。主要在于排污权交易市场领域。
2. 排污权交易法律关系的变动原因
a. 排污权交易法律规范。法律规范是法律关系变动的直接原因。排污权交易法律规范当然性地成为排污权交易法律关系变动的直接原因。
b. 法律事实。法律事实是指客观存在的不以市场主体的意识为转移的能引起排污权交易法律关系产生、变更和消灭的的客观情况。它是排污权交易法律关系变动的主要原因。法律事实包括事件和行为。
事件是存在于市场主体意识之外的，不以主体意识为转移，能引起排污权交易济法律关系产生、变更和消灭的客观事实。
行为是以主体意识为转移的能引起排污权交易法律关系产生、变更和消灭的行为。主要包括合法的排污权交易行为和违法的排污权交易行为。
3. 排污权交易法律关系的变动方式
a. 排污权交易法律关系的产生。即：排污权交易法律关系的从无到有的过程，包括两种方式即：一.原始取得 ，即在排污主体申请成立时，相应的市场主体通过国家有权机关的授权而原始获得相应的排污指标（许可）；二.继受取得，即排污权市场交易主体依法通过市场交易或其他合法途径获得其他市场主体相应的排污许可的形式。排污许可购买主体获得排污权交易中的相应指标，而排污许可出让方则相应性地失去了原有的一定指标。
江苏省徐州市人民政府


市政府关于印发《徐州市国家公务员医疗补助办法》的通知
徐政发［2003］59号


各县(市)、区人民政府，市各委、办、局(公司)，市各直属单位：
《徐州市国家公务员医疗补助办法》已经市政府同意，现印发给你们，希遵照执行。

二○○三年五月七日

徐州市国家公务员医疗补助办法

第一条 根据《国务院办公厅转发劳动和社会保障部财政部关于实行国家公务员医疗补助意见的通知》(国办［2000］37号)和《省政府办公厅转发省劳动和社会保障厅财政厅关于江苏省实行国家公务员医疗补助的实施意见》(苏政办发［2001］7号)的规定 ，结合本市实际，制定本办法。
第二条 国家公务员医疗补助坚持补助政策与基本医疗保险政策相衔接，补助水平与我市经济发展水平和财政负担能力相适应，基本保持国家公务员原有合理的医疗待 遇水平不降低，并随经济发展逐步调整的原则。
第三条 市劳动保障部门是本市国家公务员医疗补助工作实施管理的主管部门，依法对国家公务员医疗补助工作实行监督管理。市医疗保险基金管理中心具体负责本市国家公务员医疗补助经费的管理工作。
财政、审计等部门应当按照各自职责，协同做好本市国家公务员医疗补助经费的监督管理工作。
第四条 国家公务员医疗补助经费按照“以收定支、收支平衡”的原则安排使用，并且应当纳入财政专户，实行收支两条线管理，专款专用。 国家公务员医疗补助经费与基本医疗保险基金、大病医疗救助金分开核算，单独建帐、单独管理。
第五条 下列参保人员纳入本办法管理范围：
（一）符合《国家公务员暂行条例》和《国家公务员制度实施方案》规定的国家行政机关工 作人员和退休人员；
（二） 经省人民政府批准列入依照国家公务员制度管理的事业单位的工作人员和退休人员 ；
（三） 经中共中央组织部或者中共江苏省委批准列入参照国家公务员制度管理的党群机关 ，人大、政协机关，各民主党派和工商联机关以及列入参照国家公务员制度管理的其他单位 的机关工作人员和退休人员；
（四） 审判机关、检察机关的工作人员和退休人员。
第六条 国家公务员医疗补助经费筹集标准按上年度在职职工工资和退休人员工资总额的4%执行。 原财政全额安排公费医疗经费单位的医疗补助经费由同级财政列入当年财政预算；原享受财政公费医疗补助单位的医疗补助经费由同级财政按原标准原渠道补助，不足部分由单位自筹解决。
第七条 市属原享受财政全额安排公费医疗经费单位的医疗补助经费由财政安排，统一划拨；其他单位的医疗补助经费随基本医疗保险费由地税部门负责征收。
第八条 医疗补助经费主要用于下列情形：
（一）基本医疗保险统筹基金最高支付限额以上，符合基本医疗保险用药、诊疗项目范围和医疗服务设施标准的医疗费用补助；
（二）在基本医疗保险范围内，个人自付超过一定数额后应当给予的医疗费用补助；
（三）中央和省人民政府规定享受医疗照顾的人员，在就诊、住院时按规定应当给予的医疗费用补助。
第九条 对统筹基金最高支付限额以上个人自付部分补助50%，补助后个人自付仍超过上年度本市职工年平均工资20%的部分，由劳动保障行政部门，于每年年底前根据当年医疗补助经费节余情况，提出具体补助办法。
第十条 尿毒症患者透析，器官移植患者抗排异治疗，癌症患者放疗、化疗 、介入治疗的门诊医疗费用（包括相关辅助检查和对症治疗），在一个统筹年度内，个人累计支付至上年度本市职工年平均工资的10%后，超出部分由医疗补助经费补助95%。
第十一条 门诊慢性病和其它门诊的医疗费用在个人累计支付达到上年度本市职工年平均工资的10%后，超出部分在一个统筹年度内给予一定比例补助并设定最高补助限额。
第十二条 慢性病的补助限额分别按下列规定执行：
（一）慢性活动性肝炎及肝硬化、肾病综合症、再生障碍性贫血、系统性红斑狼疮，最高补助限额为5000元；
（二）高血压病III期、冠心病（心肌梗塞）、糖尿病(合并感染或有心、肾、眼、神经并发症之一的)慢性肺源性心脏病、慢性心力衰竭、活动性肺结核病，最高补助限额为4000元；
（三）高血压病II期、冠心病（心绞痛）、精神分裂症、躁狂抑郁症、脑梗塞，最高补助限额为2500元。
慢性病的补助比例分别为：在职职工为80%；退休人员为85%；建国前参加革命工作的老工人和70岁以上退休人员为90%。
同时患本条第一款（第一、二、三项）所列的两种以及两种以上慢性病的患者，在享受单病种最高补助限额的基础上最高可增加1000元。
其它门诊的医疗费用最高补助限额为1500元，补助比例按一级、二级、三级医院分别补助75 %、70%、65%。在定点零售药店凭外配处方购药的补助比例按一级医院对待。
第十三条 在定点零售药店无外配处方购药的（非处方药除外），不享受慢性病、其它门诊医疗费用补助。
第十四条 参保人员住院期间发生的医疗费用，起付标准以上最高支付限额以下个人自付部分，由医疗补助经费补助80%。
第十五条 符合国家、省和市有关规定的工伤、计划内生育和计划生育四项手术等发生的医疗费用，符合基本医疗保险药品目录、诊疗项目、医疗服务设施标准的，据实结算；因病情需要使用控制药品由个人自付的费用，经劳动保障部门批准，可酌情予以补助。
第十六条 参保人员在门诊就医或到零售药店配药所发生的医疗费用，必须以刷卡形式与定点医疗机构或零售药店结算，个人累计自负费用达到规定数额后，超过部分符合国家公务员医疗补助条件的，由市医疗保险基金管理中心与定点医疗机构或零售药店按 比例结算。
门诊特定项目所发生的医疗费用，属于个人自付医疗费用的，从个人帐户中支付，个人帐户资金为零时由个人现金支付；属于医疗补助经费支付的部分，由定点单位予以记帐，市医疗 保险基金管理中心按照《徐州市城镇职工基本医疗保险结算管理办法》每月与定点医疗机构 、定点零售药店结算。
工伤、计划内生育和计划生育四项手术等发生的医疗费用先由个人支付，再由所在单位每季度凭病历、双处方、费用清单和有效票据集中到市医疗保险基金管理中心审核报销。
参保人员在住院期间应当按月与定点医疗机构结算个人应自付的住院医疗费用，剩余部分由市医疗保险基金管理中心与定点医疗机构结算。
第十七条 欠缴医疗补助经费的单位，自次月起暂停享受医疗补助待遇，所发生的需要医疗补助经费支付的费用由欠缴单位负责。重新缴纳医疗补助经费后，自次月起享受医疗补助待遇。
欠缴期间发生的医疗费用，不计入个人累计支付额。
第十八条 国家公务员每两年组织一次体检，由市劳动保障部门和财政部门负责确定体检项目、费用标准，并负责体检的组织实施。
第十九条 下列单位的有关人员可参照国家公务员医疗补助办法实行医疗补助：
（一）驻徐中央、国家机关和省级机关的工作人员和退休人员；
（二）办法第五条中所涉及单位参保人员以外的其他人员；
（三）由同级财政部门供给但未列入按国家公务员制度管理的事业单位的工作人员、退休人员。
前款所列具体单位由市劳动保障部门和财政部门共同审核，并报市人民政府批准；所需医疗补助资金按原资金来源渠道筹措，地税部门负责征收。
参照执行单位的医疗补助经费由市医疗保险基金管理中心负责管理，与国家公务员医疗补助经费分开核算。
第二十条 劳动保障部门与财政部门应当根据医疗补助经费的运行情况，对筹资比例、补助标准定期提出调整意见，报市人民政府批准后执行。
第二十一条 各县（市）的国家公务员医疗补助管理工作可以参照本办法执行，或者由各县（市）劳动保障部门根据本办法，结合当地实际情况，制定国家公务员医疗补助的具体实施办法，报同级人民政府批准后施行。
第二十二条 本办法由市劳动保障部门负责解释。
第二十三条 本办法自2003年6月1日起施行。《关于实行国家公务员医疗补助过渡办法的通知》（徐劳社［2001］1号）、《关于调整我市国家公务员医疗补助过渡办法的通知》（徐劳社［2002］7号）、《关于对新参保职工个人帐户给予补助的通知》（徐医改办［2001］3号）同时废止。在本办法之前出台的其他有关文件与本办法规定不一致的，以本办法规定为准。