加强人大行政执法监督工作的思考　

徐凤林


　　行政执法是依法执政建设法治政府、提高执政能力建设的基础，是行政法律、法规得以实现的重要保障。改革开放三十年来，我国法制建设不断发展，各级行政机关的行政执法水平有了显著提高，行政法制建设取得了很大的成就。在我国现有的330余部法律，700余部行政法规及数以千计的地方性法规、规章中，80%是由政府及各行政机关组织实施的。大量的政治、经济、文化、环境和社会事务管理要通过行政执法行为来完成。可见，依法行政是贯彻依法治市方略、建设法治政府的关键。法的生命力在于执行，强化行政执法监督尤为重要。人大作为国家的法律监督机关，按照《中华人民共和国各级人大常委会监督法》的规定，如何发挥监督职能，提高政府行政执法效能和水平，确保政府依法行政是人大监督工作中一个亟待探索的问题。

一、行政执法监督中存在的问题

一是监督的法律意识还不强。对《监督法》缺乏足够的认识，依法监督的责任意识淡薄，缺乏责任感、紧迫感和主动性，工作空位不到位，忌讳“监督”二字，讲优点成绩多，讲缺点不足少。遇问题轻描淡写、避重就轻，对行政个案监督时调查研究不够，多采取一般信访转办程序一转完事，笃信“多一事不如少一事”，不愿启动人大监督程序，放弃监督职责，听之任之。
二是监督魄力还不足。行政执法包罗万象，内容繁杂，涉及民生民利，执法主体部门多，执法对象多元化，矛盾冲突激烈，解决难度较大。监督工作中存在瞻前顾后，谨小慎微，害怕越权和越位。宁愿将质询、特定问题调查、撤销等刚性监督手段弃之不用，而搞行风监督员等柔性方式应付走过场。
三是监督主动性还不够。不善于调查研究、解剖麻雀，对问题不求甚解、研究不透。尤其是超前意识不强，对当前矛盾多发期行政执法工作中出现的问题疏于研究，监督指导不到位，客观上造成行政复议及行政诉讼案件多发。还有的对行政法律知识的学习和研究不够，行政执法监督能力不强，遇事人云亦云、毫无主见，使法律赋予的监督职能形同虚设。

二、存在问题的原因

（一）监督工作认识淡薄。人大是集体行使监督职权，人大代表监督意识的强弱直接影响监督的力度和效果。近年来，代表结构有了明显改善，素质有了提高，但与人大所面临的监督任务和要求相比仍显不足，一定程度上制约了人大监督的效果。人大专职委员多数因年龄偏大由党委和行政部门改任，部分委员把人大当成“二线”，视为退休前的“最后一站”，感到人大工作不像党务和行政、经济工作实在，有失落感，对做好监督工作的信心大打折扣。一些非驻会委员认为监督工作属份外兼职和业余，于己关系不大，存在应付差事心理。另外，个别代表因曾提的议案得不到应有重视， 或得不到满意答复，心灰意冷，监督热情不高，履职意识差。
（二）监督形式单一弱化。行政执法涉及范围广、数量大、任务重，执法依据的法规种类多，执法程序具有一定弹性，与百姓日常生活息息相关、倍受关注。一些执法部门出现有法不依、执法不严，违法不究问题，究其原因就是监督责任落实不到位，内部监督缺乏具体的褒奖与惩戒措施。加之人大对行政执法监督过于宏观和原则，审议和提建议多，适用刚性监督措施少，工作中该跟踪调查的不调查、该质询的不质询、该撤销的不撤销，使一些执法人员执法随意，办案不公，枉法裁判，知法违法，严重损害了政府形象。
（三）监督法规不够完善。我国现行的行政法规重行政机关对政治、经济、文化等方面的管理控制，轻保障公民的合法权益和公民与行政机关平等民事主体关系的内容。公民在国家实施行政管理过程中处于不平等的被动和屈从地位。受行政立法思想的影响，人大对行政执法行为的监督，也难免陷入重维护行政行为的误区。有的行政法规带有明显的部门利益痕迹，导致法律间不协调，甚至抵触和矛盾，适用后产生的法律效果令人困惑。而人大监督必须依法进行，这样，难免左右为难，监督失衡。重实体、轻程序是我国立法的一个特点，立法滞后，行政执法程序不完善，有些行政法规虽然赋予行政主体一定的执行权，但由于没有程序规定，无法可依，执行措施难于操作，造成少数执法人员执法随意，滥用职权，使人大的行政执法监督难于有力实施。
（四）监督机构不尽合理。人大实施行政执法监督必须有一支专业性较强的监督机构，如审计、税务监督等。然而，这些机构都设置在政府序列，属权力的自我监督，“用自己刀削自己把”，使监督的公开、公正的真实性及监督力度受到制约和影响，也影响人大行使监督职权。一些地方采取党政联合发文、决定本行政区域内重大事项，替代行政机关和权力机关的职权，党政不分，使人大对政府的监督处于两难境地。另外，政府机构设置的多重性也不利于人大行使行政执法监督权，一些由省直接管理延伸到地方的部门，如税务、工商、技监部门，实行人、财、物上划管理，又是政府系列设置，人大对其行政执法监督缺乏刚性处置手段。

三、措施与对策

（一）提高素质强化监督能力。人大代表素质直接影响着监督力度和监督效果。首先，必须具备良好的思想和文化素质，具有良好的语言表达能力和社会活动能力。人大代表来自不同党派、不同行业、不同民族，要有较强的事业心和责任感，要大公无私，敢讲真话。其次，要具备较强的专业素质，是各行业、战线的行家里手、专业人才，只有这样，才能独具慧眼，提出高质量议案和建议。所以，要推荐具备良好的政治和专业素质，热心参政议政的人当选为人大代表。开展多层次的培训提高代表依法履职的素质，并组织视察、调研等“三查”活动，使代表敢于言民志、表民意、争民利，在行政执法监督工作中发挥应有的作用，在知政、参政、议政、督政中提高履职能力。
（二）多方施策营造监督氛围。人大是人民利益的代言机构，监督权是人民所赋予，要敢于监督和善于监督，真正使权为民所用、情为民所系、利为民所谋。要广泛联系群众，倾听群众呼声，把监督工作做深做实。要科学整合立法监督、司法监督、行政监督、党内监督、群众监督、新闻监督体系资源，积极推进依法行政的进程。要以人大监督为核心，强化部门内部监督，借助专项监督，发挥舆论监督作用，建立行政执法监督网络机制，严格收支两条线，杜绝下达行政罚款指标；严格行政处罚，搞好行政法规培训，落实行执法责任制和执法过错责任追究制。要综合运用各种监督方式，紧扣群众关注点、社会热点和难点，加强行政执法监督，做到委员监督与代表监督结合，代表监督与群众监督结合，营造一种和谐的行政执法监督氛围。
（三）创新机制彰显监督权威。重视和善于调查研究是人大监督工作的基本方法。面对依法行政、依法监督的新要求，要主动深入开展调查研究，探索行政执法监督中出现的各种问题，要了解群众盼什么，怨什么，既要听顺耳话，也要听逆耳言，既要让群众反映情况，也要请群众提出意见，真正了解群众眼中的行政执法现状。要把握好行政执法监督工作的结合点，善于从人大监督议题与党委、政府工作寻找结合点，使人大工作与党委合拍，与政府合力，与群众合心，达到事半功倍的效果。《监督法》对人大常委会如何行使监督职权作出了明确规定，为人大行使监督权提供了有力的法律保障。但就具体工作实际而言操作性还不强。如界定和调整行政执法权限，人大整改意见的交办程序、办事时限、违时责任追究需要明确等还需探索和总结，人大对行政执法监督的机制还需不断完善和补充，监督工作要更加公开、公正、公平，彰显人大监督权威和价值。
（四）把握重点力求监督实效。要以“授权”、“用权”和“审评”为重点，抓住部门特点，把握监督重点，增强行政执法监督的针对性、主动性，力求监督取得实效。首先，要确保行政权力依法授予和充分行使，解决行政权力越位、缺位、错位和行政乱作为现象，对越权审批、越权执法要依法纠正，对不履行职责，该管的事不管、该办的事不办，要督促有关部门对相关责任人依法追究责任。其次，要加强对行政权力运行过程的监督，对违背法律、法规作出影响公民、法人合法权益，增加义务的决定予以依法撤销。要加强用权的透明性监督，对公益性事项的决策和涉及社会公众的收费项目，必须广泛征求群众的意见；对城市建设用地、房屋拆迁等涉及行政管理相对人切身利益的要让其对有关政策充分知情。要注重用权的效率性监督，看行政管理是否遵守法定时限，是否履行法定职责，是否存在行政不作为的问题；对不按法定时限履行职责、办事拖拉的行政机关及其责任人，依法督促整改，不整改的，对相关责任人按照行政不作为追究责任。要利用听取和审议政府工作报告、专题工作报告，开展执法检查等形式，监督和促进政府及其职能部门严格依法行政。要按照“少而精”的原则，选准重点课题开展审议监督，把跟踪督办审议作为提高审议质量的着力点和落脚点，确保审议意见的整改落实。要选择群众反映强烈、执法问题较多、执法权力集中、与群众切身利害攸关的法律法规开展开展经常性的执法检查，促进政府依法行政，建立法治政府，使行政执法为群众服务，为创造良好的法制环境服务，为实现经济总量再翻番服务。


——蛟河市人大法工委主任 徐凤林



中国 印度尼西亚


中华人民共和国和印度尼西亚共和国关于刑事司法协助的条约


　　中华人民共和国和印度尼西亚共和国（以下简称“双方”），在相互尊重主权和平等互利的基础上，为加强两国在司法领域的密切合作，决定缔结本刑事司法协助条约，并议定下列各条：

　　　　　　　　　　　　　　第一章　总则

　　第一条　适用范围
　　一、双方应根据本条约在刑事侦查或诉讼方面相互提供司法协助。
　　二、就本条约而言，“刑事”系指根据双方各自国内法构成犯罪的任何作为或不作为。
　　三、所提供的协助应包括下列内容：
　　（一）调取证据和获得有关人员的陈述；
　　（二）提供法律文件和其他有关司法记录；
　　（三）查找和辨认人员；
　　（四）执行搜查和扣押请求，并移交书证物证；
　　（五）采取措施移交犯罪所得；
　　（六）征询有关人员同意作证或协助请求方进行的调查；若该人员在押，安排将其临时移交给请求方；
　　（七）送达文书；
　　（八）进行鉴定人鉴定，以及通报刑事诉讼结果。

　　第二条　其他协助
　　本条约不减损双方之间根据其他条约、安排等存在的义务，也不妨碍双方根据其他条约、安排等相互提供协助。

　　第三条　中央机关
　　请求和提供司法协助应直接通过双方中央机关，即双方的司法部进行。

　　第四条　协助的拒绝
　　一、有下列情形之一的，可拒绝提供协助：
　　（一）请求涉及针对某人某项犯罪的侦查或诉讼，而被请求方将该项犯罪视为政治性质的犯罪或其国内法规定的军事犯罪；
　　（二）有充分理由相信，请求协助仅是为了基于某人的种族、性别、宗教、国籍或政治见解而对该人予以起诉或处罚，或该人的地位可能由于上述任何原因受到损害；
　　（三）被请求方认为，同意请求有损其主权、安全、国家利益或其它重大利益；
　　（四）提供所寻求的协助可能妨碍被请求方境内的侦查或诉讼，或有损任何人的安全，或对被请求方造成过重的负担；
　　（五）此种协助违背被请求方法律的基本原则。
　　二、在拒绝同意协助请求前，被请求方应考虑是否可以提供附加必要条件协助。如果请求方接受附加条件的协助，应遵守这些条件。
　　三、被请求方应将拒绝执行请求的决定尽快通知请求方，并说明理由。

　　第五条　司法协助适用的法律
　　一、被请求方在执行请求时适用其本国法律。
　　二、请求方可要求以某种特定方式执行请求，被请求方应在与其国内法相符的情况下采用该方式。

　　第六条　费用
　　一、被请求方应承担执行协助请求所产生的费用，但请求方应承担下列费用：
　　（一）有关人员依第十一条或第十二条提出的请求而往返于被请求方的有关费用，以及应支付给该人的在请求方境内期间的任何报酬、津贴或其他费用。请求方应向其部分或全部预付上述津贴和费用；
　　（二）与运输在押人员或押送官员有关的费用；
　　（三）被请求方根据第十七条的请求而支出的费用和报酬。
　　二、如果执行请求明显需要超常性质的费用，双方应协商确定在何种费用条件下提供协助。

　　第七条　文字
　　一、双方相互联系时，应使用其各自国家的官方文字，并附英文译文。
　　二、司法协助请求及其辅助文件应以请求方的官方文字写成，并附英文译文。
　　　　　　　　　　　第二章　司法协助的形式

　　第八条　司法协助请求书
　　一、司法协助请求应以请求书的形式提出。请求书应包括下列内容：
　　（一）请求机关的名称；
　　（二）案件的性质和事实以及所适用的法律条文；
　　（三）请求所涉及人员的姓名、国籍、居所或住所，以及有助于确定其身份的其他材料；
　　（四）请求的目的和请求执行的司法行为；
　　（五）请求予以搜查、扣押和移交的文件和物品的清单；
　　（六）如果请求被请求方采用特定程序，该程序的细节和采用理由；
　　（七）希望请求得以执行的期限；
　　（八）执行请求所必需的其他材料；
　　（九）如有必要，明确指明需要对请求予以保密。
　　二、如果被请求方认为，根据本条约，请求所包含的内容不足以使请求得到处理，可要求提供补充材料。
　　三、请求书及其辅助文件应由请求方的有关机关签署和盖章。

　　第九条　送达文书
　　一、被请求方应尽快执行请求方所提出的送达文书的请求。
　　二、被请求方应向请求方提供文书送达回证，该送达回证包括受送达人的签名、签收日期、送达机关的印章、送达人的签名以及送达的方式和地点。如果无法完成送达，则应通知请求方，并说明理由。

　　第十条　调取证据
　　一、除本条约另有规定外，被请求方应对请求方请求的调取证据作出一切必要的安排。
　　二、如果请求系针对请求方境内的刑事诉讼提出，被请求方应根据请求，尽力调取证人证据，以便移交给请求方。
　　三、就本条中的请求而言，请求方应详细列出需向证人调查的事项，包括要提问的问题。
　　四、被请求方应在其法律允许的范围内并根据请求，向请求方通报执行请求的时间和地点，以便请求方国内法授权的有关人员在执行请求期间到场，并通过被请求方的有关人员提问。
　　五、根据本条被要求在被请求方作证的人员，遇有下列情形之一的，可拒绝作证：
　　（一）被请求方法律允许证人在被请求方境内提起的诉讼中的类似情形下拒绝作证；
　　（二）请求方法律允许证人在请求方境内的此种诉讼中拒绝作证。
　　六、如果有人主张根据请求方法律有权拒绝作证，请求方的中央机关应根据请求，向被请求方中央机关提供有关存在此种权利的证明。在无相反证据的情形下，该证明应构成存在此种权利的充分证据。

　　第十一条　证人和鉴定人的出庭
　　一、如果请求方认为确有必要让证人或鉴定人本人到其司法机关出庭以履行有关诉讼行为，则应在送达传票的请求中予以说明。被请求方应向有关证人或鉴定人转达上述请求，并说明可支付的费用、津贴和报酬。
　　二、送达传票的请求，应在所要求的有关人员到请求方司法机关履行诉讼行为之日的至少两个月前，送交给被请求方。在紧急情形下，被请求方可放弃上述要求。
　　三、被请求方应将证人或鉴定人的答复通知请求方。

　　第十二条　安排在押人员作证
　　一、如果一方的司法机关认为有必要向被请求方境内的在押人员取得证人证言，在该人同意的情况下，被请求方可根据请求把该人临时移交给请求方。
　　二、就第一款而言，本条约第三条规定的双方中央机关应就移交的条件事先达成协议。
　　三、如果被移交人依被请求方法律应被羁押，请求方应对该人予以羁押，并在根据本条第一款据以请求移交的事项终结后，或在不再需要该人出庭的最早时间内，将该人押送回被请求方。
　　四、请求方如果仍需要该人到庭，且该人同意，可请求延长该人停留的期限。

　　第十三条　对证人和鉴定人的保护
　　一、请求方不得对拒绝按照第十一条或第十二条作为证人或鉴定人到场的人员予以处罚，或采取任何措施及以采取措施相威胁。
　　二、第十一条和第十二条提及的证人或鉴定人，在请求方境内不得因为与其离开被请求方前的作为或不作为有关的任何犯罪而受到拘禁、起诉或处罚；对于与此有关的任何民事诉讼，如该人不在请求方时不会受到约束，则不受此类民事诉讼的约束。
　　三、证人或鉴定人不得被要求在请求所涉及的诉讼或侦查以外的任何诉讼中提供证据或协助侦查。
　　四、如果证人或鉴定人在司法机关通知无需其继续停留之日起十五日内未离开请求方，或者离开后又自行返回的，则丧失第一款给予的保护。但该期间不包括证人或鉴定人由于其不可控制的原因而未能离开请求方的时间。
　　五、如果被请求方通知请求方，第十二条所指的被移交人员无需继续受羁押时，该人员应被释放并视为第十一条所指的人员。

　　第十四条　证据的提供
　　一、被请求方应通过第三条的途径，移交在侦查和取证中获得的证据资料。
　　二、对于请求方请求提供的记录或文件，被请求方可提供经证明无误的副本或影印件。然而，当请求方明确表示需要移交原件时，被请求方应尽可能满足这一要求。
　　三、对于请求方需要作为证据的物品，被请求方应予移交。但此种移交不得损害被请求方或第三人对该物品的合法权利。
　　四、如果上述文件、记录或物品对被请求方境内其他未决案件的刑事起诉是必不可少的，被请求方可暂缓提供。但被请求方应将延缓理由及时通知请求方。

　　第十五条　归还证据
　　请求方应将被请求方移交的记录和文件的原件、或其他物品，尽快归还给被请求方，除非被请求方放弃归还要求。

　　第十六条　证据和材料的保密及其使用限制
　　一、如经请求，被请求方应对协助请求、请求内容及其辅助文件、以及提供协助的事实予以保密。如果不违反保密要求则无法执行请求，被请求方应将此情况通知请求方，由请求方决定请求是否仍应执行。
　　二、如经请求，请求方对于被请求方提供的材料和证据，除用于请求中所提及的侦查和诉讼之外，应予以保密。
　　三、未经被请求方事先同意，请求方不得将所获得的材料或证据、以及任何派生材料用于请求以外的目的。

　　第十七条　搜查和扣押
　　一、被请求方应在其法律许可的范围内并在第三人权利受到保护的情况下，执行有关为了证据之目的而搜查、扣押和将资料送交请求方的请求，条件是所提供的材料，包括可能有的第八条第二款要求的补充材料，证明根据被请求方法律有理由采取上述行为。
　　二、被请求方应提供请求方可能需要的有关搜查结果、扣押地点、扣押状况和被扣押物品的监管方面的情况。
　　三、请求方应遵守被请求方就搜查和扣押施加的条件。

　　第十八条　犯罪所得的移交
　　一、一方应将罪犯在请求方境内犯罪时非法获得的、在被请求方境内发现的钱款和物品移交给另一方。但此项移交不得损害被请求方或第三人对上述财物的合法权利。
　　二、如果上述钱款和物品对被请求方境内的未决刑事诉讼是必不可少的，被请求方可推迟移交并及时通知请求方。

　　　　　　　　　　　　　第三章　杂项规定

　　第十九条　刑事诉讼结果的通知
　　一方应根据请求，将针对请求方国民的、或为之提供司法协助的刑事诉讼最终判决和决定的结果通知另一方。

　　第二十条　刑事记录的提供
　　被请求方可根据请求，就请求方管辖权内被调查刑事责任的人员，免费提供与其有关的刑事记录及相关材料的摘要。

　　第二十一条　法律和法规信息的交换
　　双方应根据请求，相互通报各自国家现行的或已失效的法律和法规的信息。

　　第二十二条　文件的效力
　　就实施本条约而言，一方主管机关签发的官方文件，一经签署和盖章，在另一方使用时无需认证。

　　第二十三条　外交和领事官员送达文书和调查取证
　　一方可以通过其派驻在另一方的外交或领事官员向在该另一方境内的本国国民送达文书和调查取证，但不得违反另一方法律，并不得采取任何强制措施。

　　第二十四条　协商
　　双方应根据任何一方的请求，就本条约一般情况下或涉及特定案件时的解释和适用事宜，及时通过外交途径进行协商。

　　　　　　　　　　　　　第四章　最后条款

　　第二十五条　生效和终止
　　一、双方应以书面形式相互通知各自使本条约生效所需的国内法要求已得到满足，本条约自上述通知之日后三十天起生效。
　　二、本条约有效期五年，此后连续自动延期五年，除非一方在期满前三个月书面通知终止本条约。
　　三、双方根据本条约同意的正在进行的事宜应予完成，不受条约终止影响。
　　本条约于二０００年七月二十四日在雅加达签订，一式两份，每份均用中文、印度尼西亚文和英文写成。所有文本同等作准。如遇方字解释方面的分歧，以英文本为准。
　　下列签字人经各自政府适当授权，在本条约上签字，以昭信守。

　　中华人民共和国代表　　　　　　　　　　印度尼西亚共和国代表
　　　　　陈士球　　　　　　　　　　　　　罗姆利·阿特玛萨斯米达