福建省人民政府


福建省地方预算执行情况审计监督试行办法
福建省人民政府

1995年8月16日以省人民政府令第30号公布

第一条 为了做好我省各级预算执行和其他财政收支的审计监督工作，根据《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）的规定，参照国务院发布的《中央预算执行情况审计监督暂行办法》，结合我省实际情况，制定本办法。
第二条 各级审计机关在本级政府首长的上级审计机关的领导下，对本级预算执行情况进行审计监督。其主要目的是，维护各级预算的法律严肃性，强化预算的法律约束力，维护国家财政秩序，促进各单位严格执行《中华人民共和预算法》，充分发挥预算在国家宏观调控中的作用，保
障我省经济和社会事业的健康发展。
第三条 对各级预算执行情况进行审计，应当有利于各级政府加强对财政收支的管理和接受各级人民代表大会常务委员会对预算执行和其他财政收支的监督；有利于促进各级财税部门和各主管部门依法有效地行使预算管理职权；有利于实现预算执行情况审计监督工作的法制化、制度化
、规范化。
第四条 各级审计机关依法对本级预算执行情况，下级政府预算执行情况和决算，本级其他财政收支的真实、合法和效益进行审计监督。
第五条 对本级预算执行情况进行审计监督的主要内容包括；
本级预算经人民代表大会审查批准后，财政部门向本级各部门批复预算的情况，预算执行中的预算调整和预算收支变化情况。
财政部门按照批复的部门年度预算和用款计划，根据用款单位的实际用款进度，按规定程序和预算级次拨付本级预算支出资金的情况。
财政部门、地方税务局、国有资产管理（运营）等部门，依照法律、法规、规章和中央、省财税部门的规定，及时、足额征收应征的各项税收、企业应缴利润、国有资产收益、专项收入、其他收入等预算收入的情况。
财政部门依照法律、法规、规章和财政管理体制的规定，拨付补助下级财政支出资金和办理结算的情况，按年度预算计划退库拨补企业计划亏损补贴的情况。
各级金库按照国家金库管理的有关规定，及时准确地办理预算收入的收纳、划分、留解和预算支出的拨付情况。
本级各部门（含直属单位）执行年度批复的预算和财政、财务制度，以及相关的经济建设和事业发展情况。有预算收入上缴任务的部门和单位的预算收入上缴情况。
省财政部门管理的国内外债务还本付息情况。
第六条 对本级其他财政收支进行审计监督的主要内容：
财政部门依照有关法律、法规、规章和上级财政部门的规定，管理和使用预算外资金、财政有偿使用资金和其他专项基金的情况。
本级其他主管部门（含直属单位）依照法律、法规、规章及财政部门的规定，管理和使用预算外资金、有偿使用资金和其他专项基金的情况。
第七条 为了搞好各级预算执行情况审计监督工作，上级政府审计机关可依法对下级政府预算执行和决算中，执行预算和税收法律、行政法规和规章制度，分配使用上级财政专项补助资金支出和下级政府预算外资金、其他财政收支等关系财政工作全局的问题，进行审计或审计调查。
第八条 根据本级人民政府的要求和预算执行审计监督的需要，各级审计机关可以对中央属单位征收或代收的本级预算收入和各项基金、附加费的征收提留情况进行审计调查。
第九条 各级审计机关应根据本级人民政府和人民代表大会常务委员会的要求，结合当地经济和社会事业发展情况，确定年度预算执行审计监督的重点资金、项目和内容，编制年度预算执行审计方案并报同级人民政府备案。
各级政府应加强对预算执行情况审计工作的领导，适时听取财政审计工作汇报，协调各方面关系，吸收审计机关参加与财政、经济管理有关的会议及相关的活动，督促审计机关及时向上一级审计机关上报审计结果报告和审计工作报告。
第十条 各级审计机关根据年度预算执行审计方案，分阶段对财税部门和其他政府部门（含直属单位）的预算执行和其他财政收支实施就地审计。即当年第四季度审计前三个季度的执行情况，次年二月底前审计上年第四季度的执行情况。
省审计厅于每年三月份向省人民政府提出上一年度省级预算执行和其他财政收支的审计结果报告，并根据省人民政府的委托，向省人民代表大会常务委员会提出对上一年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告。
市、县、区审计机关根据本级人民政府和人民代表大会常务委员会的要求，参照前款的时间安排，确定向本级人民政府和人民代表大会常务委员会的报告时间。
各级审计机关应及时将审计结果报告和审计工作报告报送上一级审计机关。
第十一条 对同级财税部门和其他政府部门、单位，在组织本级预算收支执行和其他财政收支中，违反预算的行为或者其他违反国家规定的财政收支行为，审计机关在法定职权范围内，依照有关法律、法规和规章的规定，分别出具审计意见书或者作出审计决定。
第十二条 对各级财税部门和其他主管部门制定的财政制度和办法，有同法律、法规和规章不一致的，应予纠正，由同级审计机关提出处理建议，报本级政府决定。
第十三条 各级财税部门和其他政府主管部门应当向同级审计机关及时报送以下资料：
本级人民代表大会审查批准的年度本级预算和财政部门向各主管部门批复的部门预算，经法定程序调整预算的情况及其说明。
财政部门、税务部门、国有资产管理（运营）等部门的年度收入计划，财政预算执行情况和税收进度执行情况月报和年报。
财政决算（草案）及其说明。
财政预算外资金收支决算和财政有偿使用资金收支情况及说明。
财税部门制定的财政制度、办法和综合性统计分析、情况简报。
各主管部门向所属单位批复的单位预算和汇总编制的本部门年度决算（草案）及其说明。
下级人民政府应将经本级人民代表大会批准的预算和本级人民代表大会常务委员会批准的决算报送上级审计机关。
第十四条 对违反《审计法》和本办法的规定，拒绝或者阻碍审计检查的，由审计机关责令改正或通报批评，给予警告；拒绝改正的，依法追究责任。
审计机关和审计人员办理审议事项，应当客观公正，实事求是，廉洁奉公，保守秘密。
第十条 地区行政公署审计机关，在省审计厅授权范围内，在地区行政公署专员领导下，比照上述各条款的规定，依法对地区本级的预算执行情况和其他财政收支，所辖下级人民政府预算执行情况和决算的真实、合法和效益进行审计监督；向地区行政公署提出本级预算执行和其他财政
收支的审计结果报告，并受地区行政公署的委托，向省人民代表大会常务委员会地区工作委员会提出审计工作报告。
第十六条 本办法自发布之日起施行。



1995年8月16日



《政府全面质量管理》第2部分简介及书评

姚魏

中国人民大学出版社的《政府全面质量管理》一书第一部分介绍了全面质量管理的基本概念之后，第二部分详细讲述了在公共组织中如何实施全面质量管理，该部分用了三个章节描述了实施全面质量管理的几个步骤，完整地展现了公共组织进行质量管理变革的全过程，让读者了解了当代美国公共行政领域内的改革趋向和理论界的主导思潮。
第一章介绍了实施TQM的前期准备——了解并清除变革中的障碍。我们在进行任何一项变革的时候都需要了解影响改革成败的因素有哪些。首先，作者将阻碍TQM有效实施的关键原因归咎于官僚制以及由此形成的超稳定管理结构，它使工作人员安于现状，拒绝改革。其次，公共组织作为一个开放系统必然与周围环境产生相互作用，其中包括政治、经济、社会和技术环境等，外部环境的流动性或稳固性会对推动变革造成影响。再次，组织文化是一种非正式的但被普遍认同的信念和价值观，它会造成人们的思维和行为的定势，尤其是深受官僚主义影响的组织文化会强烈阻碍TQM的实施，所以要进行新文化教育。最后，作为与组织文化相适应的正式制度——组织结构和标准程序是最显性的阻碍，正是像设置生产定额这样的制度结构加速了组织僵化，TQM必须将其革除。此外，作者为我们提供了估测组织抵制改革程度的四个变量（1、提议要求变革的性质和类型2、决策者的风格和价值取向3、决策者与提议者行政位置间的差距4、“不易收回的成本”），它使我们在实施TQM以前有了充分的事前准备。
第二章介绍了实施TQM的起步阶段——分析你的工作。首先，若要以TQM的方式工作，除了要对职员进行TQM训练，还要适时地建立各个层次的质量改进小组，这个小组需由尽可能多的层次和水平上的人组成，小组通过分析原有的工作程序提出改进方法，再由管理者实行之，从而使TQM融合到管理架构中去。其次，一方面你要和你的供应商合作，由你们双方共同调整你的“供应”，即保证你可以雇佣到更合适的职员。另一方面，你要分析客户需要并用于设定目标，公共组织成败与否不以赢利为指标，而以客户满意程度为标准。再次，分析你的工作是最关键的，首先是描述工作，然后对工作进行分类（增值工作、必要但非增值工作、返工、不必要的工作等），接着用作者向我们提供的几种工作分析工具（鱼骨图、削减图、流程图、推行图、控制图）详细分析执行情况，这些工具可以适用于不同需要的工作分析。最后，作者利用他所推荐的分析工具，向我们分析展示了一个原本需要七个月而最终仅用了两个月就完成的虚拟的政府雇佣计划，我们不禁叹为观止。
第三章介绍了实施TQM管理策略。这一章在于倡导管理人员应当做改革的带头人。首先，它要求领导们做TQM改革的代表，充分利用顾问，适时启动TQM，作为高层管理人一旦自己受训完毕，就要制定培训日程表，对下属进行培训，而且宣传TQM的最好办法就是身体力行地去应用它。其次，管理者要和同事、上级一起捍卫TQM的应用，应该抛弃严格的等级观念，实施TQM不一定非要上级许可才行，你就是你所在部门的上级，你在本部门实施改革天经地义。再次，应当培育支持性的组织文化和激励机制，一方面，管理者要以严肃的态度持之以恒地支持并以身作则地参加培训项目，另一方面，虽然政府不能对改革有功的员工提供更多的物质奖励，但应当提供表扬、晋升、休假等激励措施。最后，不仅要把管理人员吸收到TQM中来，还要把雇员吸收进来。总之，机构变革是一个长期、艰难的过程，要改变某些根本的东西，如机构工作方式，就必须准备投入大量的精力来刺激、培育和巩固变革。
《政府全面质量管理》一书是美国当代公共行政和公共管理方面的所谓的经典教材，它的翻译与引进是否会对中国公共行政领域内的改革产生理论指导意义呢？笔者认为这本书对中国的借鉴意义可能微乎其微，就理论价值而言也几乎乏善可陈。整本书无非就是给我们灌输一种理念——政府应当把公众当作顾客，要想尽各种办法提高服务效率，减少运行成本，尽可能让群众对自己的服务质量满意。本书使用了美国流行的案例教学法，尽管形式新颖，但终究掩饰不住理论的空洞。综观本书，我们能深刻理解作者的美好愿望，但如何实现理想却始终找不到答案。其实“为人民服务”，“建立高效的政府”的理念无需不远万里从美国移植引进，中国本土也早已有之。至于如何科学地实现这个目标才是我们大家需要的。再说，这种理念是否就是行政改革所应追求的目标呢？这样的改革恐怕太片面了吧。笔者认为本书的亮点在于它的书名，如果真正实现“全面质量管理”，行政改革的目标也就达到了。可惜作者却离题千里，以下我来逐一分析。
首先，该书作为公共行政管理的教材，研究的对象应当是政府（包括公共组织）；同时，书名也提示实行“全面质量管理”的主体是政府。可是书里始终避讳“政府”二字，一直以“公共组织”代替，而全文出现的最多的字眼是“公司”、“顾客”、“员工”等私人行政领域的名词。文中所举案例要么拿企业说话，要么举出准企业性质的公共组织的事例，甚至虚构政府的雇佣计划。对于作者的研究方法，我们也有一种似曾相识的感觉，例如作者向我们提供了几种对工作进行分析的工具，鱼骨图分析法看似很有创意，可是这在国内外的许多企业管理的书籍中随处可见，流程图、控制图更是司空见惯。由此，我不禁要问这本书是不是对MBA教材的翻版。政府管理和企业管理当真是一回事吗？
其次，如果政府的目标仅仅定位于提高对公众的服务质量，那么对“全面质量管理”中的“全面”的理解也未免太片面了。普遍认为，政府至少具备三大功能——宏观调控、微观监管、公共服务。有的发达国家也曾提出福利行政、给付行政的口号，于是服务公众与提高福利成为政府的最重要任务。事实上许多奉行这个口号的国家财政负担重、经济发展慢。笔者认为，政府提供公共服务和公共产品是必需的，但是在市场经济条件下，人们要获得物质上的满足应当主要通过市场上的等价交换来实现，政府最根本的存在意义在于宏观调控和微观监管。公众纳税不是为了购买服务，而是希望政府保护好社会秩序和市场秩序，使之安全从事经济活动，增加自身福利。作者的错误在于把政府在监管相对人的同时为其提供便利看成了是政府在为顾客提供服务。试想，如果不是政府强制每辆汽车都要有牌照而有利于他们的交通监管，会有哪一个傻瓜去主动申请牌照，即使政府提供更多的便利。
再次，“政府全面质量管理”中评判 “质量”的指标仅“效率”一项吗？在市场经济条件下，企业从事各项活动的目的是经济利益最大化，所以它们关注的是通过提高效率增加利润；政府不一样，它不应当有自己的物质利益追求，它应当坚持效率与公平兼顾，甚至公平高于效率。一般情况下经济学家、管理学家重视效率，法学家重视公平，而政治家还会考虑其它方面的因素，根据情况的不同，适时地在效率和公平间求得衡平，但是作者把这些人说成“官僚”，还把政府的低效率完全归咎于“官僚化”。可是作者在炫耀有人利用TQM将原先七个月的政府雇佣计划缩减为两个月时，我们不禁要问你在提高工作效率的同时有多少地方违背了政府在雇佣人员时应遵循的程序规则。过去政府与公务员之间的关系被纳入特别权力关系中而不被法律干涉，如今各国广泛将其纳入到法律保留的范围内，不按法律法规招收公务员就是对他人的不公平，就是公然违背法律。如果根据作者的理论，片面强调政府以效率为本，那么我们最好回归计划经济，因为经济学认为依靠市场机制配置社会资源要耗费大量交易成本，而以制度与组织来承担社会资源的分配任务，可以节减交易成本。计划经济体制下政府调控社会的效率确实很高，但是它是以牺牲社会资源有效配置为代价的。
最后，笔者认为，我们不能盲目地引进外国教材，并将之奉为圭臬。外国人的理论有不正确的，也有不适合中国国情的，我们要用自己的眼光判断优劣。如今，公共行政领域出现了一大堆时髦的管理方式，如：PPBS（计划、企划及预算体制），MIS（管理信息体制），MBO（目标管理），OD（机构发展），ZBB（零基预算）等等，把它们作为新管理技术都有被夸大其词的嫌疑，TQM恐怕亦是如此吧。不过，此书对中国这样一个“官本位”的国家还是有些意义的，政府服务公众的理念或许对中国政府改变以往行政管理方式能起到矫枉过正的作用。而且，我们过去片面强调政府的对外管理职能，忽视了对政府和公务员的内部控制，政府的全面质量管理应当是内外双方面的，不仅对外行政管理要科学化、民主化，而且对行政职能部门以及公务员内部管理、监督与控制也要科学化、民主化，本书向我们提供了有益的启示。


（上海社会科学院法学研究所）