收回国有土地使用权有关问题的探讨（三）

曲宇辉


新《土地管理法》[1] 实施以来，尤其是《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）下发后，各级地方政府及其土地行政主管部门加强了对建设用地清理工作力度，一些地方已依法收回了一些土地，但也由此引起了一些诉讼。在这些诉讼中，对行政划拨土地的收回是行政机关依据国家公权力、依据行政职权作出的行政行为，各方面都一致认同。但对出让土地使用权的收回，不仅原、被告双方，包括法院的同志，对这些诉讼应按行政诉讼还是民事诉讼审理，都存在不同的看法。
笔者在《收回国有土地使用权有关问题的探讨（一）》中，已对收回土地使用权行为的性质，按行政处罚的“收回”、土地使用权期满的“收回”和其他法定事由的“收回”作了分类，这种分类是按“收回”原因的分类。本文讨论：收回出让土地使用权是行政行为还是民事行为，以及由此引起的不服收回出让土地使用权的诉讼应属于行政诉讼还是民事诉讼。
一些同志认为，收回出让土地使用权是县级以上人民地方政府及其土地行政主管部门的行政职权，是行政行为，由此引起的诉讼都应作为行政诉讼。这种观点，还至少可以得到下述理由的支持：一是土地出让的行为性质是行政行为，只有土地行政主管部门才能出让土地，二是《国有土地使用权出让合同》的性质是行政合同或者说是政府经济合同，只有土地行政主管部门才能代表政府签订《国有土地使用权出让合同》，三是属于依照《城市房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定“依法收回”。
另一些同志认为，对《国有土地使用权出让合同》中约定的四种收回情形[2]，是双方履行《国有土地使用权出让合同》，由“甲方”依合同约定收回“乙方”的土地使用权，因此这四种“收回”是民事行为，由此引起的诉讼，应作为民事诉讼。
笔者的观点，试图以土地出让的行为性质、土地使用权出让合同的性质、或者以《城市房地产管理法》有无规定、《国有土地使用权出让合同》有无约定，来分析收回土地使用权的行为性质是行政行为还是民事行为，是徒劳的。因为在土地出让、土地使用权出让合同以及土地出让后对土地使用者的监督中，土地行政主管部门都是双重身份，双重角色：既是行政机关，又是合同当事一方；既有依据行政职责的权利、义务，又有甲方的权利、义务。而受让人的身份也是双重角色：既是行政管理相对人，又是合同当事一方；既有作为行政管理相对人的权利、义务，又有作为乙方的权利、义务。分析收回土地使用权行为的性质是行政行为还是民事行为，不可一概而论，应当具体情况具体分析。分析的落脚点，应放在“收回”这一具体行为，是作为行政机关依行政职权的行政行为，还是作为“甲方”依合同约定的民事权利。
1、行政处罚的“收回”，是因土地使用者违反法律法规禁止性规定，由行政机关作出的行政处罚行为，这类“收回”所引起的诉讼，是行政诉讼。
2、土地使用权期满的“收回”，应分为两种情况对待，一是因受让人没有提出续期申请而“收回”，此种情况下可以看作是双方履行《国有土地使用权出让合同》，由“甲方”依合同约定收回“乙方”的土地使用权，因此属于民事行为，由此引起的诉讼，应作为民事诉讼；二是因受让人申请续期但依照规定未获批准而“收回”，如果对“收回”这一行为有争议，应以“不批准”这一具体行政行为为行政诉讼标的。但是，在土地使用权期满的“收回”中，无论对“收回”有无争议，对“收回”过程中的地上建筑物、其他附着物的相应补偿问题的争议，都应作为民事诉讼，因为此时的补偿都是“甲方”对“乙方”的补偿。
3、其他法定事由的“收回”，其行为主体是行政机关而非“甲方”，权力依据是国家公权力而非民事权利，因此，这类“收回”是依据行政职权作出的行政行为，由此引起的诉讼，应作为行政诉讼。包括因“收回”过程中涉及的对地上建筑物、其他附着物的相应补偿问题的诉讼，也是行政诉讼，因为此时的补偿，是国家补偿，并非“甲方”补偿。
4、前面讨论以外的另一种情形，即受让人不能按时支付土地使用权出让金，被出让人解除合同而收回土地使用权[3]，是“甲方”因“乙方”违约而依据《国有土地使用权出让合同》的约定，收回“乙方”的土地使用权，是一种比较典型的甲乙双方之间的民事行为，由此引起的诉讼，应作为民事诉讼。但在实际操作中，应按照《中华人民共和国合同法》第96条[4]的规定，以通知形式解除合同。若使用《收回国有土地使用权决定书》，会被误认为是行政机关依行政职权收回土地使用权。

[1] 这里指1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订的《土地管理法》。
[2] 国土资源部、国家工商行政管理局关于发布《国有土地使用权出让合同》示范文本(GF-2000-2601)的通知（国土资发[2000]303号），有四种情形，可以收回土地使用者的土地使用权，第一种情形是受让人超过合同约定的动工开发日期满2年未动工开发的，出让人可以无偿收回土地使用权；第二种情形是土地出让期限届满，受让人没有提出续期申请，或者虽申请续期但依照规定未获批准的，出让人代表国家无偿收回土地使用权，并根据收回时地上建筑物、其他附着物的残余价值给予受让人相应补偿；第三种情形是在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，出让人依照法定程序报批后，提前收回土地使用权，并根据收回时地上建筑物、其他附着物的价值和剩余年期土地使用权价格，给予受让人相应的补偿；第四种情形是受让人不能按时支付土地使用权出让金，延期付款超过6个月的，出让人有权解除合同，收回土地。
[3] 见前引[2] 第四种情形。
[4] 1999年3月15日第九届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国合同法》第96条规定，“当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力”。




江苏省常州市人民政府


常政发〔2007〕3号


常州市政府关于颁发常州市市区客运出租汽车管理办法的通知

各辖市、区人民政府，市各委办局，市各公司、直属单位：
　　现将《常州市市区客运出租汽车管理办法》颁发给你们，请认真贯彻执行。

二○○七年一月八日

常州市市区客运出租汽车管理办法

第一章 总 则

　　第一条 为加强本市市区客运出租汽车管理，提高客运出租汽车服务质量，保障用户、乘客和客运出租汽车经营者及其从业人员的合法权益，根据国家和省有关规定，结合本市实际情况，制定本办法。
　　第二条 本市市区范围内的客运出租汽车经营者及其从业人员、用户、乘客和其他相关单位、个人，应当遵守本办法。
　　本办法所称客运出租汽车（以下简称出租车）是指按乘客要求的时间和地点行驶、上下及等待，按计程和计时形式计费，以轿车（5座以下）为工具的营运客车。
　　第三条 市交通主管部门负责组织领导本市市区出租车管理工作。其所属的运输管理机构负责具体实施出租车管理工作。
　　公安、工商、财政、税务、物价、质监、旅游等部门，按照各自职责共同做好出租车的有关管理工作。
　　第四条 市出租汽车行业协会是出租车行业的自律组织，负责制订出租车行业规范，协调行业内部关系，维护市场秩序，促进公平竞争，教育和督促会员遵守法律、法规和行业规范，向有关行政管理部门反映会员的意见和要求，维护会员的合法权益，根据协会章程为会员提供相关服务。
　　第五条 出租车是城市公共交通的重要组成部分。出租车的发展，应当与城市经济社会发展和城市建设水平相适应，并与其他公共交通客运方式相协调。机场、车站、码头、客流集散地及大型公共场所应当规划、设置出租车专用候车区,为乘客提供便利。
　　第六条 出租车行业遵循统一管理、协调发展、合法经营、公平竞争的原则。
　　鼓励和支持出租车行业的科学技术研究、推广和有计划地引进先进技术和设备，建立信息化营运调度管理系统，提高出租车管理科学技术水平。
　　第七条 对出租车经营者实行星级管理。根据企业的经营规模、经营状况和管理水平评定企业的星级。支持星级企业的发展，鼓励企业向星级和高星级企业发展，形成能升能降、优胜劣汰的行业竞争机制。
　　对出租车经营者和驾驶员实行记分考核制度，加强对客运服务的监督管理。
　　星级管理和记分考核的具体办法由市交通主管部门另行制定。
　　第八条 市运输管理机构实施出租车管理所需的经费应当列入预算，从收取的经营权有偿使用费中予以安排。

第二章 经营主体

　　第九条 经营出租车的，应当实行公司化经营，由经营者承担出租车车辆购置费、有偿使用费以及保障车辆正常营运的全部税费，成为真正的投资主体。禁止向驾驶员一次性转嫁经营风险和投资风险，不得向从业人员收取或变相收取政策规定以外的费用。出租车经营者应当与驾驶员依法建立劳动关系，签订劳动合同，缴纳社会保险费。
　　本办法施行前，尚未实行规范的公司化经营的，在本办法施行后，应当尽快理顺产权关系，调整不合理的经营模式，并在处理好与所属承包人、承租人、挂靠人经济利益关系的基础上，转入规范的公司化经营；尚未实行公司化管理的，现经营权期满后，应当纳入公司化管理。
　　第十条 鼓励出租车经营者实行规模化、集约化经营，加大经营投入，通过兼并、合并、收购、股份合作等方式扩大经营规模，不断提高服务质量和管理水平。
　　第十一条 申请从事出租车经营的，应当取得50辆以上出租车经营权，并具备相应的车辆、资金、停车场地、设施设备、人员等条件。
　　第十二条 新建或重组的出租车经营者，应当按规定到交通、工商、物价、公安、地税等部门办理相关手续。
　　出租车经营者停（歇）业的，应当提前30天向市运输管理机构提出申请，按规定程序办理停（歇）业等有关手续。

第三章 经营权出让和转让

　　第十三条 出租车经营权为国家所有，由市政府统一配置和管理。
　　出租车经营权实行有偿有期限出让制度，即市政府以所有者身份将经营权在一定期限内有偿出让给经营者使用，到期无偿收回。
　　第十四条 根据发展规划，出租车实行总量控制，实施有计划地增量发展。出租车经营权出让计划、有偿使用费额度和有偿出让期限等事项，由市交通主管部门会同有关部门根据城市发展和市场需求状况拟定，按规定程序报经批准后执行。
　　第十五条 出租车经营权有偿出让实行公开、公平、公正的原则，采取定价出让、协议出让、招标或拍卖出让等方式实施。出让的具体方式由市政府根据实际情况确定。
　　第十六条 按有偿出让方式获得出租车经营权的，受让人应当与市运输管理机构签订出租车经营权有偿出让合同，按规定缴纳出租车经营权有偿使用费，并办理相关手续后方可营运。
　　出让合同应当明确双方权利义务，将受让方必须履行的法律、法规、规章和本办法规定的依法经营、规范经营、文明服务、职业道德教育等义务纳入合同内容，并在出让合同中明确，受让方不履行或未按规定履行出让合同义务的，除依法接受行政处罚外，受让人还应当承担出让合同约定的停业整改、缩短经营权期限直至无偿收回经营权等违约责任。
　　取得出租车经营权的，其经营者应当以新购置的车辆投入营运，用于出租车营运的期限应当与经营权出让期限相同。
　　第十七条 原经行政审批方式无偿取得出租车经营权转为经营权有偿有期限使用的，在经营期届满后，由政府无偿收回出租车经营权。
　　通过有偿有期限出让方式取得出租车经营权的，在经营期届满后，出让受让关系即告结束，由政府无偿收回出租车经营权。
　　第十八条 政府收回的出租车经营权可重新有偿有期限出让。原经营权受让人在同等条件下享有优先受让权。
　　出租车经营权的重新有偿出让应当考核经营者的经营管理状况和车容车况、驾驶员的遵章守纪等情况，经考核达不到星级标准的，不享有重新受让资格，同时也不享有新增出租车经营权受让资格。
　　第十九条 出租车经营权一经合法出让，在经营期限内，无正当理由政府不单方面收回经营权，经营者也不得单方面要求政府有偿收回经营权。
　　第二十条 出租车经营权自受让之日起一年内不得转让。一年后因经营或其他原因需要转让经营权的，出租车经营者应当向市运输管理机构提出书面转让申请，经批准后方可办理相关转让变更手续。未经批准，擅自转让的出租车经营权无效。
　　第二十一条 转让出租车经营权的，其受让人应当是达到星级标准的出租车经营者。转让经营权应当与所属车辆一并办理转让手续，出让合同规定的权利和义务也随之转移。

第四章 营运管理

　　第二十二条 出租车经营者及其从业人员必须执行市物价、交通主管部门核定的统一收费标准，使用经税务部门监制的统一发票，依法缴纳税费。
　　第二十三条 发生交通事故、自然灾害以及其他突发事件，出租车经营者及其从业人员应当服从县级以上人民政府及有关部门的统一调度、指挥。
　　第二十四条 出租车经营者应当为乘客提供安全、及时、方便、舒适的运输服务。
　　第二十五条 出租车经营者应当履行下列义务：
　　（一）聘用的驾驶员必须取得相应的驾驶证两年以上，年龄不超过60周岁，并取得出租车从业资格证，不得将出租车交给无有效从业资格证的驾驶员营运；
　　（二）加强对所属从业人员的培训，督促驾驶员履行行业规范，遵守出租车管理的政策法规，提高服务质量；
　　（三）及时依法处理内部利益关系，维护营运管理秩序；
　　（四）配合政府及有关管理部门开展调查研究，组织优质服务活动，打击非法经营等工作，自觉接受行政管理部门依法实施的管理、监督和业务指导；
　　（五）及时向管理部门报送有关材料；
　　（六）应当履行的其他义务。
　　第二十六条 出租车必须符合下列规定：
　　（一）车身为市运输管理机构统一监制的具有明显特征的标志色；
　　（二）车顶安装市运输管理机构统一监制的出租车标志灯；
　　（三）车身两侧规定部位标明经营者名称，注明监督举报电话；
　　（四）安装符合规定的计程计价器和安全隔离防护设施；
　　（五）按规定使用座套，保持车内外整洁卫生，车况良好，消防设施齐全有效；
　　（六）在规定位置放置出租车驾驶员从业资格证副本；
　　（七）车内贴有物价部门监制的标价签，实行明码标价；
　　（八）出租车行业管理的其他规定。
　　未取得出租车辆道路运输证的车辆不得使用出租车标志顶灯、计价器、空车待租标志、标志色等特定营运标志和设备。
　　第二十七条 出租车驾驶员从事营运服务时，应当遵守下列规定：
　　（一）衣着整洁，仪表端正，对乘客热情礼貌，语言文明，服务周到；
　　（二）按规定携带出租车辆道路运输证、从业资格证等车辆营运的必备证件和凭证；
　　（三）按乘客指定的到达地点选择最佳路线行驶，不得故意绕道；
　　（四）未经乘客同意，不得招揽他人同乘；
　　（五）不得敲诈、勒索、刁难乘客，严禁利用出租车进行违法犯罪活动；
　　（六）保持计价器准确有效，严格执行收费标准，按计价器显示金额收费，有零找零，无零让利，收费应当出具有效发票；
　　（七）遵守国家外汇管理规定，不得向乘客换汇和索要外币；
　　（八）车辆显示空车待租标志时，不得拒绝载客；
　　（九）不得在禁停路段上下客；
　　（十）发现违法犯罪行为的，应当及时报告公安机关，不得知情不报；
　　（十一）出市区或到城郊偏僻地区的，应当与乘客一同到公安机关指定的地点进行治安登记，确保乘客和自身安全；
　　（十二）遵守出租车从业人员服务公约等行业规范。
　　第二十八条 乘客租乘出租车应当遵守下列规定：
　　（一）按规定支付运费、过桥过路费和预约租车费；
　　（二）不得指使驾驶员违反出租车管理规定和道路交通安全管理规定；
　　（三）不得污损车辆设备和营运证件、标志；
　　（四）不得携带违禁物品；
　　（五）不得在禁止停车路段或逆向招租车辆；
　　（六）醉酒者和精神病患者乘车须有人随车陪同监护。

第五章 检查和投诉

　　第二十九条 市运输管理机构应当依法对出租车市场实施监督检查，查处违法行为，维护出租车经营者和有关当事人的合法权益；出租车经营者及其从业人员应当接受市运输管理机构依法实施的监督检查。
　　第三十条 加强打击出租车非法营运的组织管理，落实查处非法营运的责任，加大打击非法营运力度，必要时交通、公安、旅游、税务、工商、物价等部门可以开展联合执法。
　　任何单位和个人都有权对非法营运行为进行举报。
　　第三十一条 乘客认为出租车经营行为违反本办法规定的，可以向出租车经营者投诉，也可以直接向市运输管理机构投诉，投诉应当提供下列材料：
　　（一）有效身份证明和联系方式；
　　（二）车辆牌号和经营者名称；
　　（三）起讫地点、租车时间；
　　（四）租车费发票或未付车费的情况说明；
　　（五）其他有关证人、证据。
　　第三十二条 乘客向出租车经营者投诉的，出租车经营者应当及时调查处理，在10日内作出答复，并及时将处理情况报送市运输管理机构；乘客对处理结果不服的，可以向市运输管理机构投诉。
　　市运输管理机构接到乘客投诉后，应当在15日内作出答复；问题复杂或取证困难的，调查处理时间可延长至30日，但应当向投诉人说明情况。
　　第三十三条 乘客与出租车驾驶员对提供服务、收费有争议时，可当即要求驾车到市运输管理机构或物价部门处理，租车时起至受理时止的全部车费由责任人承担。
　　第三十四条 乘客与出租车驾驶员对计程计价器有争议的，可当即要求驾车到市运输管理机构处理。乘客和驾驶员向市运输管理机构交付鉴定押金后，由市运输管理机构委托具备相应资质的机构对计程计价器进行鉴定。经鉴定为合格的，其费用及由此造成的停运损失由乘客承担；不合格的，其费用及由此造成的误工损失由经营者承担。
　　第三十五条 遇有下列情形之一时，乘客可拒绝支付运费：
　　（一）租乘的出租车无计程计价器、有计程计价器不使用或计程计价器超过强制检定有效期的；
　　（二）驾驶员不出具出租车统一发票的；
　　（三）租乘的出租车在起步价里程内发生故障，无法完成约定服务的；
　　（四）管理部门确定的其他情形。

第六章 奖 惩

　　第三十六条 对在出租车服务、管理等方面作出显著成绩，取得良好经济效益和社会效益的出租车经营者和服务优良、素质过硬的从业人员给予表彰、奖励，弘扬正气，树立、培养和保护优质服务的先进典型。对打击出租车非法营运的举报人实行奖励。奖励费用在经营权有偿使用费中列支。
　　第三十七条 隐瞒有关情况或提供虚假材料申请出租车经营权的，不予受理或不予行政许可，并给予警告，申请人在一年内不得再次申请出租车经营权。
　　被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得出租车经营权的，市运输管理机构应当依法查处，申请人在三年内不得再次申请出租车经营权。
　　第三十八条 对违反本办法规定的下列行为，由市运输管理机构依法给予处罚：
　　（一）无出租车经营许可证从事道路运输经营活动的，责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处以违法所得二倍以上十倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足20000元的，处以30000元以上100000元以下的罚款。取得出租车经营许可证但无出租车辆道路运输证从事出租车经营活动的，责令改正，每辆处以1000元以上5000元以下的罚款；
　　（二）倒卖、出租、出借或者以其他形式非法转让出租车经营许可证、出租车辆道路运输证的，责令停止违法行为，收缴有关证件，处以2000元以上10000元以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得；
　　（三）出租车不按规定使用计程计价器、拒载或故意绕道的，处 100元以上1000元以下的罚款；
　　（四）出租车经营者中途无故中断运输的，在营运中未经乘客同意擅自招揽他人同乘的，每次处以500元以上1000元以下的罚款；
　　（五）出租车经营者使用未取得从业资格证的驾驶员从事出租车营运的，每人次处以100元以上300元以下的罚款，但罚款总额最高不超过1000元；驾驶员未取得或使用无效从业资格证驾驶出租车的，处以200元以上2000元以下的罚款；
　　（六）出租车在机场、车站、港口等客源点不在规定场所、不按规定秩序排队承运乘客的，处以100元以上300元以下的罚款。
　　第三十九条 违反本办法规定，有下列行为之一的，由市运输管理机构责令限期改正并可视情予以通报：
　　（一）出租车经营者不对从业人员进行职业道德教育和培训的；
　　（二）车容车貌脏、乱、差的；
　　（三）从业人员服务态度差，语言不文明的；
　　（四）采取不正当手段争抢客源的；
　　（五）不按照规定收取费用，有多收其他费用的；
　　（六）在营运中有干扰他人正常活动的；
　　（七）出租车经营者不及时处理群众投诉的；
　　（八）不按规定给乘客出具发票的；
　　（九）不服从管理部门依法实施的监督管理的;
　　（十）其他违反管理规定的行为。
　　出租车出市区或到城郊偏僻地区，未到公安机关指定的地点进行治安登记的，由公安机关责令改正并可视情予以通报。
　　第四十条 违反本办法规定，由市运输管理机构责令限期改正的，必要时可以暂扣出租车辆道路运输证、从业资格证等道路运输牌证，签发待理证，责令其从业人员进行有关法律知识及职业道德规范的学习，学习合格后发还。不学习或学习后仍无改进的，收回从业资格证。
　　第四十一条 违反本办法规定，依法应当由其他部门查处的，从其规定。
　　第四十二条 妨碍行政机关执行公务，违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的，由公安机关依法查处；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第四十三条 当事人对具体行政行为不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。
　　第四十四条 出租车管理部门及其工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、以权谋私的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七章 附 则

　　第四十五条 金坛、溧阳市可参照本办法执行。
　　第四十六条 本办法自发布之日起施行。2000年11月18日市政府颁发的《常州市客运出租汽车管理办法》（常政发〔2000〕196号文件）同时废止。本市以前有关规定与本办法不一致的，以本办法为准。