《政府全面质量管理》第2部分简介及书评

姚魏

中国人民大学出版社的《政府全面质量管理》一书第一部分介绍了全面质量管理的基本概念之后，第二部分详细讲述了在公共组织中如何实施全面质量管理，该部分用了三个章节描述了实施全面质量管理的几个步骤，完整地展现了公共组织进行质量管理变革的全过程，让读者了解了当代美国公共行政领域内的改革趋向和理论界的主导思潮。
第一章介绍了实施TQM的前期准备——了解并清除变革中的障碍。我们在进行任何一项变革的时候都需要了解影响改革成败的因素有哪些。首先，作者将阻碍TQM有效实施的关键原因归咎于官僚制以及由此形成的超稳定管理结构，它使工作人员安于现状，拒绝改革。其次，公共组织作为一个开放系统必然与周围环境产生相互作用，其中包括政治、经济、社会和技术环境等，外部环境的流动性或稳固性会对推动变革造成影响。再次，组织文化是一种非正式的但被普遍认同的信念和价值观，它会造成人们的思维和行为的定势，尤其是深受官僚主义影响的组织文化会强烈阻碍TQM的实施，所以要进行新文化教育。最后，作为与组织文化相适应的正式制度——组织结构和标准程序是最显性的阻碍，正是像设置生产定额这样的制度结构加速了组织僵化，TQM必须将其革除。此外，作者为我们提供了估测组织抵制改革程度的四个变量（1、提议要求变革的性质和类型2、决策者的风格和价值取向3、决策者与提议者行政位置间的差距4、“不易收回的成本”），它使我们在实施TQM以前有了充分的事前准备。
第二章介绍了实施TQM的起步阶段——分析你的工作。首先，若要以TQM的方式工作，除了要对职员进行TQM训练，还要适时地建立各个层次的质量改进小组，这个小组需由尽可能多的层次和水平上的人组成，小组通过分析原有的工作程序提出改进方法，再由管理者实行之，从而使TQM融合到管理架构中去。其次，一方面你要和你的供应商合作，由你们双方共同调整你的“供应”，即保证你可以雇佣到更合适的职员。另一方面，你要分析客户需要并用于设定目标，公共组织成败与否不以赢利为指标，而以客户满意程度为标准。再次，分析你的工作是最关键的，首先是描述工作，然后对工作进行分类（增值工作、必要但非增值工作、返工、不必要的工作等），接着用作者向我们提供的几种工作分析工具（鱼骨图、削减图、流程图、推行图、控制图）详细分析执行情况，这些工具可以适用于不同需要的工作分析。最后，作者利用他所推荐的分析工具，向我们分析展示了一个原本需要七个月而最终仅用了两个月就完成的虚拟的政府雇佣计划，我们不禁叹为观止。
第三章介绍了实施TQM管理策略。这一章在于倡导管理人员应当做改革的带头人。首先，它要求领导们做TQM改革的代表，充分利用顾问，适时启动TQM，作为高层管理人一旦自己受训完毕，就要制定培训日程表，对下属进行培训，而且宣传TQM的最好办法就是身体力行地去应用它。其次，管理者要和同事、上级一起捍卫TQM的应用，应该抛弃严格的等级观念，实施TQM不一定非要上级许可才行，你就是你所在部门的上级，你在本部门实施改革天经地义。再次，应当培育支持性的组织文化和激励机制，一方面，管理者要以严肃的态度持之以恒地支持并以身作则地参加培训项目，另一方面，虽然政府不能对改革有功的员工提供更多的物质奖励，但应当提供表扬、晋升、休假等激励措施。最后，不仅要把管理人员吸收到TQM中来，还要把雇员吸收进来。总之，机构变革是一个长期、艰难的过程，要改变某些根本的东西，如机构工作方式，就必须准备投入大量的精力来刺激、培育和巩固变革。
《政府全面质量管理》一书是美国当代公共行政和公共管理方面的所谓的经典教材，它的翻译与引进是否会对中国公共行政领域内的改革产生理论指导意义呢？笔者认为这本书对中国的借鉴意义可能微乎其微，就理论价值而言也几乎乏善可陈。整本书无非就是给我们灌输一种理念——政府应当把公众当作顾客，要想尽各种办法提高服务效率，减少运行成本，尽可能让群众对自己的服务质量满意。本书使用了美国流行的案例教学法，尽管形式新颖，但终究掩饰不住理论的空洞。综观本书，我们能深刻理解作者的美好愿望，但如何实现理想却始终找不到答案。其实“为人民服务”，“建立高效的政府”的理念无需不远万里从美国移植引进，中国本土也早已有之。至于如何科学地实现这个目标才是我们大家需要的。再说，这种理念是否就是行政改革所应追求的目标呢？这样的改革恐怕太片面了吧。笔者认为本书的亮点在于它的书名，如果真正实现“全面质量管理”，行政改革的目标也就达到了。可惜作者却离题千里，以下我来逐一分析。
首先，该书作为公共行政管理的教材，研究的对象应当是政府（包括公共组织）；同时，书名也提示实行“全面质量管理”的主体是政府。可是书里始终避讳“政府”二字，一直以“公共组织”代替，而全文出现的最多的字眼是“公司”、“顾客”、“员工”等私人行政领域的名词。文中所举案例要么拿企业说话，要么举出准企业性质的公共组织的事例，甚至虚构政府的雇佣计划。对于作者的研究方法，我们也有一种似曾相识的感觉，例如作者向我们提供了几种对工作进行分析的工具，鱼骨图分析法看似很有创意，可是这在国内外的许多企业管理的书籍中随处可见，流程图、控制图更是司空见惯。由此，我不禁要问这本书是不是对MBA教材的翻版。政府管理和企业管理当真是一回事吗？
其次，如果政府的目标仅仅定位于提高对公众的服务质量，那么对“全面质量管理”中的“全面”的理解也未免太片面了。普遍认为，政府至少具备三大功能——宏观调控、微观监管、公共服务。有的发达国家也曾提出福利行政、给付行政的口号，于是服务公众与提高福利成为政府的最重要任务。事实上许多奉行这个口号的国家财政负担重、经济发展慢。笔者认为，政府提供公共服务和公共产品是必需的，但是在市场经济条件下，人们要获得物质上的满足应当主要通过市场上的等价交换来实现，政府最根本的存在意义在于宏观调控和微观监管。公众纳税不是为了购买服务，而是希望政府保护好社会秩序和市场秩序，使之安全从事经济活动，增加自身福利。作者的错误在于把政府在监管相对人的同时为其提供便利看成了是政府在为顾客提供服务。试想，如果不是政府强制每辆汽车都要有牌照而有利于他们的交通监管，会有哪一个傻瓜去主动申请牌照，即使政府提供更多的便利。
再次，“政府全面质量管理”中评判 “质量”的指标仅“效率”一项吗？在市场经济条件下，企业从事各项活动的目的是经济利益最大化，所以它们关注的是通过提高效率增加利润；政府不一样，它不应当有自己的物质利益追求，它应当坚持效率与公平兼顾，甚至公平高于效率。一般情况下经济学家、管理学家重视效率，法学家重视公平，而政治家还会考虑其它方面的因素，根据情况的不同，适时地在效率和公平间求得衡平，但是作者把这些人说成“官僚”，还把政府的低效率完全归咎于“官僚化”。可是作者在炫耀有人利用TQM将原先七个月的政府雇佣计划缩减为两个月时，我们不禁要问你在提高工作效率的同时有多少地方违背了政府在雇佣人员时应遵循的程序规则。过去政府与公务员之间的关系被纳入特别权力关系中而不被法律干涉，如今各国广泛将其纳入到法律保留的范围内，不按法律法规招收公务员就是对他人的不公平，就是公然违背法律。如果根据作者的理论，片面强调政府以效率为本，那么我们最好回归计划经济，因为经济学认为依靠市场机制配置社会资源要耗费大量交易成本，而以制度与组织来承担社会资源的分配任务，可以节减交易成本。计划经济体制下政府调控社会的效率确实很高，但是它是以牺牲社会资源有效配置为代价的。
最后，笔者认为，我们不能盲目地引进外国教材，并将之奉为圭臬。外国人的理论有不正确的，也有不适合中国国情的，我们要用自己的眼光判断优劣。如今，公共行政领域出现了一大堆时髦的管理方式，如：PPBS（计划、企划及预算体制），MIS（管理信息体制），MBO（目标管理），OD（机构发展），ZBB（零基预算）等等，把它们作为新管理技术都有被夸大其词的嫌疑，TQM恐怕亦是如此吧。不过，此书对中国这样一个“官本位”的国家还是有些意义的，政府服务公众的理念或许对中国政府改变以往行政管理方式能起到矫枉过正的作用。而且，我们过去片面强调政府的对外管理职能，忽视了对政府和公务员的内部控制，政府的全面质量管理应当是内外双方面的，不仅对外行政管理要科学化、民主化，而且对行政职能部门以及公务员内部管理、监督与控制也要科学化、民主化，本书向我们提供了有益的启示。


（上海社会科学院法学研究所）


　　论文提要：刑罚结构决定刑罚机制内部环境，构成整体刑罚功能的基础，刑罚功能是刑罚结构的价值体现。现我国面临体制转轨与社会转型带来的巨大的犯罪压力，如何调整刑罚结构，以实现刑法的保障人权与保护社会的双重机能，我们要结合刑事控制模式的调整和刑法观念的转换，这是摆在我们面前的一个重大课题。本文拟从刑罚的根源及刑罚结构改革的目标和设想出发，就刑罚结构调整问题略抒已见。

一、刑罚的概念与功能

刑罚结构是指刑罚方法的组合形式，即刑罚方法的排列顺序和比例份额，这种组合形式反映刑罚结构内部各要素相互联系的稳定状态和相互作用的基本方式。研究刑罚结构，不仅要研究刑罚的结构要素，而且要研究刑罚结构要素的关系状态。刑罚结构要素是刑罚存在的前提，不仅决定刑罚的存在，而且决定刑罚的结构以什么类型存在。刑罚结构各要素之间的关系状态，是刑罚结构内存的逻辑定型。一定种类的刑罚要素只有按照一定的逻辑定型进行排列组合，才能构成一个稳定的刑罚结构，并衍生出特定的刑罚功能。刑罚结构决定刑罚机制内部环境，构成整体刑罚功能的基础。[1]刑罚功能是刑罚结构的价值体现。刑罚结构决定刑罚的功能，刑罚功能又影响刑罚的结构。不仅不同的刑罚要素的组合状态会产生不同的刑罚功能，就是相同的刑罚要素的不同的组合方式也可能产生不同的刑罚功能。

我国刑法史学者蔡枢衡先生谈到我国刑罚体系演变史时，曾经指出：“反映于上层建筑刑罚史上也经历了五帝时代以死刑为中心的刑罚体系、三王时代以肉刑为中心的刑罚体系，隋唐至清以徒流体罚为中心的刑罚体系和清末以后以自由刑为中心的刑罚体系等四个刑罚体系。”[2]刑法学者储槐植教授着眼于世界范围内刑罚结构的嬗变，他认为：“从过去到未来，刑罚结构可能有五种类型：死刑在诸刑罚中占主导地位；死刑和监禁共同在诸刑罚方法中为主导；监禁在诸刑罚方法中占主导地位；监禁和罚金共同在诸刑罚方法中为主导；监禁替代措施占主导地位。第一种已成历史的过去，第五种尚未到来，中间三种在当今世界中存在。死刑和监禁占主导的可称重刑刑罚结构，监禁和罚金占主导的可称轻刑刑罚结构。”[3]这些不同类型的刑罚结构分别执行着相应的刑罚功能。如死刑和肉刑中心的刑罚结构执行着刑罚报应和威慑功能，是刑罚威吓模式时代盛行的刑罚结构。死刑和自由刑中心的刑罚结构则可能执行刑罚报应和威慑功能，也可能执行刑罚报应、威慑和教育改造的功能（视自由刑的内容和执行方式而定）。自由刑中心的刑罚结构可能主要执行刑罚的矫正功能，也可能同时执行刑罚的威慑与矫正功能（视自由刑的内容、刑期和刑罚结构其他刑罚要素的种类而定）。前者是实证派刑法学倡导的刑事矫正模式盛行时存在的刑罚结构，后者则以美国七十年代以后以威慑和矫正二元价值目标导向的刑罚结构为其典型。至于自由刑和财产刑中心的刑罚结构则广泛地存在于社会防卫运动影响下的欧洲各国，主要执行社会复归和社会防卫的功能。尤其值得一提的是，随着西欧和北欧各国刑事政策的进一步人道化和科学化，这些国家的刑罚结构甚至出现了非自由刑化的趋势，自由刑的适用受到严格限制，监禁刑替代措施在整个刑罚结构中的地位日趋突出，刑罚结构正在向自由刑替代措施中心的刑罚结构演变。刑罚结构制约刑罚功能，通过调整刑罚结构，使刑罚要素的设置合理，刑罚结构的内部关系协调，就可以完善刑罚功能，为实现刑事控制的目标创造一个良好的刑罚机制内部环境。

二、我国现行刑罚结构评析

我国现行刑法将刑罚分为主刑和附加刑两大类，主刑是对犯罪分子独立适用的主要刑罚方法，按照由轻到重的顺序，主刑分为管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑；附加刑是补充主刑适用的刑罚方法，它既可以随主刑附加适用，也可以独立适用。附加刑的种类有罚金、剥夺政治权利和没收财产。此外，对于犯罪的外国人，可以独立适用或附加适用驱逐出境；对于危害重大的军人，可以附加剥夺勋章、奖章和荣誉称号。我国刑法学界一般将刑法按照上述次序排列起来的各种刑罚方法的总和称为刑罚体系，并且认为，“在这个刑罚体系中，既有主刑又有附加刑，主刑与附加刑既明确区分又相互配合；既有重刑又有轻刑，排列次序由轻到重，互相衔接；刑种的数量适中，每一个刑种都有其特定的内容和作用，充分体现了我国刑罚体系的科学性。”[4]

我们认为，用刑罚结构的概念和结构——功能分析法来分析我国刑法规定的各种刑法方法，则不难发现，我国刑罚结构是以自由刑和死刑为中心的重刑刑罚结构。这主要表现在刑法规定的5种主刑全部是自由刑（包括限制自由的管制、剥夺自由的拘役、有期徒刑和无期徒刑）和死刑，罚金和没收财产这两种财产刑以及剥夺政治权利、剥夺勋章、奖章、荣誉称号等资格刑仅能附加于自由刑或死刑之后适用。在刑法分则中，15个条文规定了28种死刑罪名，对所有的犯罪都规定了期限不等的剥夺自由刑，其中，对相当一部分犯罪规定了无期徒刑，对绝大多数犯罪规定了最低刑为三年以上有期徒刑的法定刑，而规定可以适用罚金刑的罪名仅有20个，其中可单处罚金的罪名仅有10个。如果说，我国刑法典还体现了慎刑恤罚思想，那么，刑法典颁布后，全国人大常委会通过的一系列单行刑法则存在明显的重刑主义倾向。据笔者统计，自1981年6月至1995年10月，全国人大常委会先后通过了24部单行刑法，其中规定有死刑的条文有37条，新增死刑罪名48个，加上刑法典规定的28个死刑罪名，我国现行刑法实际挂有死刑的罪名多达76个，几乎占现行刑法全部罪名的三分之一。由于罪与罪之间的刑罚要协调，死刑的增多必然导致刑罚投入向上攀比，致使立法上可以判处无期徒刑和长期徒刑的罪名相应增多，可以判处三年以下有期徒刑、拘役或管制的罪名寥寥无几，只可判处罚金的几乎等于零。因此，我国现行刑罚结构凸现为以死刑和自由刑中心的重刑刑罚结构，以死刑、无期徒刑和三年以上有期徒刑为代表的重刑在刑罚结构中比重过大，而以管制、拘役、三年以下有期徒刑和罚金刑、资格刑为代表的轻刑在刑罚结构中地位偏低，死刑、自由刑与财产刑、资格刑的比例不协调，刑罚量在总体上处于高位，继续上调的余地已极为有限。[5]这种重刑刑罚结构必然导致刑罚的报应和威慑功能被不适当地夸大，而社会主义刑罚结构所应有的教育改造功能被削弱的后果。

刑事立法设计刑罚结构时超量投入刑罚资源，必然导致刑事司法过程相应地超量投入刑罚成本。但不计成本的刑罚资源的超量投入并不能产生与超量投入相对应的刑罚威慑效果。自1983年全国开展集中统一、急风暴雨式的“严打”斗争以来，除1984年外，我国刑事犯罪特别是重大恶性犯罪持续上升的势头不仅没有得到控制，反而有加速发展的态势。进入九十年代以后，这种势头有增无减，特大恶性案件不断发生。犯罪分子事实上已经形成了与国家刑事司法力量的公然对峙。我国刑法学界有识之士所担心的刑不压罪、犯罪量和刑罚量螺旋式的恶性上升、刑罚投入几近极限而刑罚功能却急剧下降的罪刑结构性矛盾已经展现在人们面前。“罪与刑这种结构性（整体性）抗衡局面不可能长期僵持下去，解决的途径只能是结构性改革。”[6]而刑法结构性改革的关键则在于刑罚结构改革。

三、我国刑罚结构改革的目标和设想

刑罚结构的改革，不仅涉及对刑罚方法的局部调整，如具体刑罚方法的内容的完善，刑罚幅度的伸缩，个别刑罚种类的增减，更重要的是结合刑事控制模式的调整和刑法观念的转换，对刑罚结构的要素配置和关系状态进行结构性调整。

我国刑事控制的基本目标是威慑与矫正并重，调整刑事控制模式的关键在于扭转当前刑事政策过于偏重刑罚威慑效能而相对轻视刑罚矫正作用的倾向，实现刑罚威慑效能与刑罚矫正作用的平衡，同时，在量的要求方面则应变理想型的刑事控制模式为现实型的刑事控制模式，不求消灭犯罪，但求以刑罚资源的有限投入最大限度地将犯罪率控制在与所处的社会历史条件相适应而为社会容忍的水平上。[7]刑罚结构性改革的另一前提是刑法观念的转变。刑法观念的转变要求实现刑法功能观的现代化、犯罪观的科学化和刑罚观的理性化。刑法功能观的现代化的核心是要确立刑法既是利剑又是天平，刑法不仅有保护社会的功能，而且有保障（罪犯）人权的功能。[8]犯罪观的科学化则要求摆脱对犯罪的情感逻辑思维，以价值无涉的态度研究犯罪，以理性和理智对待犯罪、科学地认识犯罪原因的复杂性。刑罚观的理性化则要求合理地组织社会对犯罪的反应，破除刑罚万能和重刑主义观念，树立刑罚的相对性、最后手段性和经济性的观念。

刑罚结构改革的基本目标是为刑罚功能的最佳实现创造一个良好的刑罚机制内部环境，使刑罚结构协调有序。所谓结构协调有序是指组成刑罚结构的各种刑罚要素，要根据实现刑事控制目标的需要进行合理配置，使之轻重有序、比例适当。

对刑罚要素进行合理配置，使之轻重有序、比例适当的前提，是适应与错综复杂的复杂现象作斗争的不同方面的需要，设计多样化的刑罚方法。边沁指出：“刑罚的选择是诸多因素的结果，它们应该具有量方面大小的可感受性、本身的平等性、可成比例性、与罪行的相似性、示范性、经济性、改善性、受人欢迎等等。”[9]而“单独考察，没有任何一种刑罚独自具备所有刑罚的必要属性。为实现刑罚目的，必须有不同的刑罚方法可供选择，并使其存在差异，其中几个可以适用于相同之罪。”[10]“刑罚的多样与差异证明了立法者的勤勉与审慎。”[11]“刑罚种类的多样性是刑法典完善的标志之一。”[12]新近修正通过的德国、法国和俄罗斯等国刑法典都设计了多样化的刑罚方法。例如，《法国刑法典》规定了40种左右的刑罚方法，仅对法人犯罪就特别规定了10种刑罚方法。而我国现行刑法只规定了5种主刑和5种附加刑。相比之下，我国刑罚种类显然偏少，不能适应与形形式式的犯罪现象作斗争的需要。一方面，刑罚种类不足可能导致刑罚投入过剩，由于刑种欠缺，不能完全满足罪刑相适应和刑罚个别化原则的需要，只好向上浮动，适用与罪行不相称的较重的刑罚。另一方面，刑罚种类不足也可能导致刑罚投入不足。在自由刑难以适用的法人犯罪中，我们经常看到司法机关囿于现行刑罚结构的缺陷，无法对法人犯罪投入必要的刑罚量的尴尬局面。此外，刑罚种类的不足还可能导致法外用刑，如在刑法之外不通过正当法律程序，适用劳动教养这一实际剥夺人身自由，具有刑罚效果的非刑罚惩罚方法。因此，我们主张，对我国刑罚结构改革的前提，就是对刑罚方法进行多样化设计。

对刑罚方法进行多样化设计时，应当从我国与犯罪作斗争的实际需要出发，以我国现行刑罚结构为基础，总结我国同犯罪作斗争的实际经验，借鉴外国刑事立法例中有益的作法，我们具体设想：

（一）改造劳动教养，将其作为独立的刑罚方法纳人刑罚结构。劳动教养是对罪行轻微但又屡教不改的人员适用的行政强制措施。根据《劳动教养试行办法》，劳动教养由省、自治区、直辖市和大中城市的人民政府设立的劳动教养管理委员会审查决定，期限为1-3年，必要时可延长1年。在劳教期间，劳教人员实际被强制集中居住在封闭的劳动教养管理所，接受军事化管理，只有在执行劳动教养半年以后并且表现良好的个别人员，才能在节假日准许回家探亲。由于劳动教养的审查决定权不受制约，被劳动教养的人员实际承受着被剥夺人身自由的法律后果。

我们主张，在修改刑法时，彻底回避保安处分的观念，维持我国刑事制裁的一元化体系。保安处分尽管能够用以积极主动地预防未然之罪，较之刑罚仅能在犯罪发生后被动地惩罚犯罪，具有积极的促进机能。但保安处分本身即具有破坏法制、侵犯人权的危险倾向。如果我们通过完善刑罚方法，调整刑罚结构，能够建立比较完善的控制犯罪的一元化刑事制裁体系，就没有必要另搞一套保安处分体系。

无论采用哪一个方案，教养的刑期都应大大缩短。教养作为一种独立的刑罚方法，是介于管制和拘役、有期徒刑之间的一种轻刑，期限不宜过长。尽管教养和管制、拘役限制和剥夺人身自由的性质和程度都不同，三者之间没有必要保持时间上的前后衔接，但也不宜相差过于悬殊。我们设想，教养的期限宜与管制的期限相同。由于教养对人身自由的限制程度比管制重，所以教养是较管制为重的刑罚方法；另一方面，由于教养机构实行半开放式处遇，被教养人员在教养机构并未如拘役完全丧失人身自由，所以教养是较拘役为轻的刑罚方法。这样，教养就成了介于管制和拘役之间的一种限制并在一定程度上剥夺人身自由的刑罚方法。

（二）借鉴各国刑法中的社区服务，设立社区服务这一新的刑罚方法。“社区服务，就是判令犯罪人在社区从事一定时间的公益劳动。”[13]增设社区服务这一刑罚方法，可以使社会或被害人从犯罪人的公益劳动中得到一定程度的补偿，同时也可以加强犯罪人的公民义务感和社会责任感，缓和社会对犯罪人的义愤和责难，改善犯罪人的社会形象，更可以避免将轻微罪犯投入监狱所可能产生的负作用，并且不需要国家额外地支出刑罚成本，符合刑罚经济原则，符合刑罚社会化、开放化的改革潮流。我们认为，社区服务是对轻微罪犯适用的比较理想的自由刑替代措施。我们设想，社区服务的期限以十五日以上六个月以下为宜，数罪并罚时最高不能超过一年。社区服务由公安机关委托犯人所在社区组织监督执行。

（三）完善罚金刑制度。罚金刑制度改革，是本世纪各国刑罚改革的重点。针对我国现行罚金刑制度存在的不足，借鉴各国罚金刑制度改革的经验，我们主张，完善我国罚金刑制度应从以下几方面人手：

１．提高罚金刑在刑罚结构中的地位，将罚金刑上升为主刑。我国现行刑法仅规定罚金为附加刑，罚金刑在刑罚结构中的地位偏低。尽管按照刑法规定，附加刑既可附加适用，也可独立适用，罚金刑的附加刑地位似乎不影响其广泛适用。但是，是否将附加刑上升为主刑，涉及刑事立法的价值导向。刑事立法明确规定罚金刑为主刑，表明立法者认为罚金是对罪犯适用的主要刑罚方法之一。立法者的这种认识必然会影响司法者对待罚金刑的态度，从而引起司法者对罚金刑的重视。罚金刑上升为主刑后，也不会妨害其和自由刑并科。德国、法国、日本刑法典将罚金刑上升为主刑后，都规定罚金可以和自由刑并科。

２．扩大罚金刑的适用范围。我国现行刑法规定罚金仅适用于贪利性犯罪和个别妨害社会管理秩序的犯罪，适用范围过于狭窄。我们主张，借鉴当今世界各国扩大罚金刑适用范围的经验，对过失犯罪、所有贪利性犯罪（包括法人犯罪、财产犯罪、经济犯罪和其他具有图利目的或动机的犯罪）以及一部分危害不大的故意犯罪，都规定可以适用罚金刑。

３．完善罚金数额的确定原则。通览世界各国刑法，确定罚金数额的原则有普通罚金制、比例罚金制、无限额罚金制和日额罚金制四种。我国现行刑法典关于罚金数额的规定可以归入无限额罚金制，但近年全国人大常委会通过的单行刑法有的已经采用了普通罚金制和比例罚金制。我们主张废除现行刑法典的无限额罚金制，在确定罚金数额时，首先应当根据犯罪的情节并斟酌罪犯的支付能力决定罚金的数额；其次应当区别犯罪的性质选择确定罚金数额的原则，对贪利性犯罪一般应当采用比例罚金制或普通罚金制，对过失犯罪和其他非贪利性犯罪应采用日额罚金制。

４．改革罚金刑的适用方式。纵观各国刑法例，罚金刑的适用方式共有专科罚金、选科罚金、并科罚金、易科罚金和附科罚金五种。而我国刑法仅规定可以选科和并科，适用方式比较单一。我们设想，在修改刑法时，根据犯罪的性质和情节，对危害不大的过失犯罪专科罚金，对一般过失犯罪和轻微故意犯罪选科罚金，对其他犯罪并科罚金，并在刑法总则中规定易科罚金制和附科罚金制，将有助于充分发挥罚金刑的功能，有效地克服短期自由刑的弊端，防止犯罪分子在图利犯罪得逞后，仅受自由刑的处罚，而在经济上捞取便宜。

５．完善罚金刑的执行制度。罚金刑执行难是困扰罚金刑制度、影响其效能的一大世界性难题。为了保障罚金刑的执行，各国除加强罚金刑的执行力度外，更从立法入手完善罚金刑的执行制度。如在定期缴纳或分期缴纳制度的基础上，发展了延期缴纳、缓期缴纳（相当于罚金刑的缓刑）和逐日缴纳制度；强化罚金刑的执行保障措施，在规定罚金减免缴纳制度的同时，完善强制缴纳制度，有的还规定了以自由劳动偿付罚金、罚金易科劳役、罚金易科自由刑的制度。为保障我国罚金刑的执行，需要在现行的罚金刑执行制度基础上，增设延期缴纳制度和缓期缴纳制度。至于是否采纳罚金易科劳役或自由刑制度，当持慎重态度。相比之下，以自由劳动偿付罚金不失为罚金缴纳确有困难而又不具减免条件时比较现实可行的选择。

（四）完善资格刑。我国刑法规定的资格刑制度相对比较落后，仅规定了剥夺政治权利、驱逐出境和剥夺勋章、奖章、荣誉称号三种资格刑，且在刑罚结构中仅处于附加刑的地位。其存在的突出问题是：（１）剥夺政治权利的政治色彩过浓，带有明显的阶级斗争痕迹，且其内容过于宽泛，没有严格的法律界限；（２）资格刑刑种欠缺，不能形成一个完整的资格刑刑罚体系；（３）资格刑刑种欠缺导致资格刑的适用范围受到极大限制，对绝大多数犯罪无法适用资格刑。针对我国资格刑制度存在的上述缺陷，我们提出以下改进和完善设想：